一、工程監(jiān)理的三大控制目標

我國工程監(jiān)理的中心任務是控制工程項目目標，即控制工程項目的投資、進度和質量目標，即監(jiān)理工作的“三大控制”。然而，由于目前業(yè)主對監(jiān)理工程師的不信任以及監(jiān)理工程師本身的道德修養(yǎng)、知識水平和職業(yè)素質等較低，多數(shù)業(yè)主不把投資控制權交給監(jiān)理工程師,而掌握在自己的手中。然而，工程項目的投資控制與進度控制密切相關，如果沒有投資控制權，進度控制也就無法進行。比如，承建商按進度計劃，完成階段性施工任務,理應獲得勞務報酬，但是業(yè)主往往不按合同約定支付施工進度款，導致承建商無法按進度計劃實施后續(xù)施工任務。這就是當前監(jiān)理工作的“三控制”變成“一控制”（質量控制）的原因。

1.合同管理

合同管理本應該是監(jiān)理工程師的基本任務之一,合同糾紛也是施工過程中經常發(fā)生的事件。在FDIC合同條件下,合同管理是工程師工作的核心。然而，如前所述，監(jiān)理工程師受業(yè)主的委托并服務于業(yè)主，不是獨立的第三方，如何進行合同管理？尤其是當業(yè)主與承建商發(fā)生爭議時,監(jiān)理工程師能站在公正或公平立場上處理他們之間的糾紛嗎？答案是否定的。所以，從全國范圍來看合同管理是紙上談兵的事。雖然，在監(jiān)理投標文件中和監(jiān)理規(guī)劃中，都有合同管理的詳細內容，但是在實際工作中，合同管理如同虛設。比如，合同管理有一項重要的工作內容是索賠。在施工過程中索賠事件也會經常發(fā)生，包括工期索賠和費用索賠。但是，如果發(fā)生了由于業(yè)主原因導致的索賠事件，監(jiān)理工程師也往往看業(yè)主臉色行事，不敢得罪業(yè)主。即使監(jiān)理工程師按合同約定做出了處理決定，業(yè)主也不會執(zhí)行。久而久之，承建商不再期望監(jiān)理工程師處理索賠事件，轉向司法處理。

2.工程監(jiān)理的階段范圍

我國建立工程監(jiān)理制度的最初構想是對工程建設實施全過程、全方位的監(jiān)理，即：從項目決策階段的可行性研究開始，到設計階段、招投標階段、施工階段和工程保修階段都實行監(jiān)理。然而，幾十年的監(jiān)理實踐表明：監(jiān)理工作一直停留在施工階段。原因是多方面的。首先，監(jiān)理行業(yè)缺乏能夠全過程進行監(jiān)理的復合型技術人才。如上所分析，由于監(jiān)理人員的地位、待遇和權威不是監(jiān)理制度設立之初人們所期盼的，所以監(jiān)理企業(yè)吸引不了的高智能技術人才。其次，我國強制監(jiān)理的階段是施工階段，第三，有關的監(jiān)理的法律法規(guī)、標準規(guī)范是針對施工階段制定。

二、工程監(jiān)理制度演變的背景分析

1.工程監(jiān)理從公正性到公平性的變化

我國工程監(jiān)理制度的建立是借鑒了FIDIC合同條件。比如《2000版監(jiān)理規(guī)范》和《2000版監(jiān)理合同》)中關于工程監(jiān)理公正性的定位是根據(jù)FIDIC土木工程施工合同條件第四版（以下簡稱FIDIC1987，俗稱紅皮書）第2.6條款制定。FIDIC1987第2.6條款規(guī)定：“無論在何處，需要工程師根據(jù)合同行使他的職權：（a）作出決定，發(fā)表意見或同意；（b）表示滿意或批準；（c）決定價值；（d）采取其他可能影響業(yè)主或承包人的權力和義務的行動時，工程師應根據(jù)合同規(guī)定的條款并考慮所有的因素，公正行使上述職權”。然而,FIDIC1987在使用多年之后受到了工程界和法律界學者的批評和質疑。美國一家律師事務所的律師ChauEeLee認為：工程師既然為業(yè)主服務又從業(yè)主那里獲得薪水就不可能在業(yè)主與承建商之間保持公正，尤其是承建商與業(yè)主發(fā)生爭議時。為此，1999年出版的FIDIC合同條件（以下簡稱FIDIC1999,俗稱新紅皮書）第3.5條款修改了工程師了這一職權。FID1C1999第3.5條款規(guī)定：無論何時，當合同條件要求工程師按照本款規(guī)定對某一事項作出商定或決定時,工程師應與合同雙方協(xié)商并盡力達成一致。如果未能達成一致，工程師應按照合同規(guī)定在適當考慮所有關情況后作出公平的決定。而且，F(xiàn)IDIC1999取消了工程師解決承建商與業(yè)主發(fā)生爭議的權力。為了順應FIDIC合同條件的變化，重新修訂的《建設工程監(jiān)理規(guī)范（GB/T50319-2013)(以下簡稱《2013版監(jiān)理規(guī)范》新增了1.0.9條款。該條款規(guī)定：監(jiān)理單位應守法、誠信、公平、科學地開展監(jiān)理工作，維護建設單位的利益，不損害承包單位的合法權益?！?013版監(jiān)理規(guī)范》而把“公正”把改成了“公平”。相應的，《建設工程監(jiān)理合同（示范文本）》（GF-2012-0202)(以下簡稱《2012版監(jiān)理合同》）取消了《2000版監(jiān)理合同》關于監(jiān)理人(注：這里的監(jiān)理人指的是監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理工程師和監(jiān)理機構的總稱）公正性的屬性，取而代之是監(jiān)理人應遵循職業(yè)道德和行為規(guī)范、工程建設有關標準及本合同履行職責。但是，這種改變是否起到應有的作用值得商榷，因為，“公正”與“公平”并沒有本質的區(qū)別。正如學者Hoyle評價FIDIC1999中的3.5條款一樣：該條款沒有實質性的變化，只是粗略地修補了工程師的角色，工程師在業(yè)主與承建商之間繼續(xù)為維持了二元性的特征。何況，我國2011修訂的《建筑法》關于工程監(jiān)理公正性的條款并沒有改變。

2.新增安全生產管理職責

關于監(jiān)理企業(yè)是否在施工現(xiàn)場履行安全生產管理職責一直是監(jiān)理行業(yè)爭論不休的話題。工程監(jiān)理制度建立之初沒有把安全生產管理納入監(jiān)理的范疇。但是上世紀末，工程建設飛速發(fā)展的同時，建設工程安全事故也頻頻發(fā)生。比如1999年10月，南京電視臺在施工時腳手架垮塌，造成6人死亡，一人重傷，33人輕傷的重大安全事故。為了遏制安全事故頻發(fā)的勢頭，國務院于2004出臺年了《建設工程安全生產管理條例》（以下簡稱《條例》)?！稐l例》第十四條首次把監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理工程師納入承擔安全生管理責任的范疇。然而，這在監(jiān)理行業(yè)引起了很大的反響和爭議。部分學者認為，根據(jù)國際慣例，工程監(jiān)理屬于咨詢服務行業(yè)，不應參與施工現(xiàn)場的安全生產管理。還有的學者認為，雖然《建設工程安全生產法規(guī)》明確了工程監(jiān)理企業(yè)承擔安全生產管理的責任，但其法律依據(jù)不足：《建筑法》沒有明確規(guī)定工程監(jiān)理企業(yè)承擔安全生產管責任，而《安全生產法》第四條和第五條也只規(guī)定了生產經營單位（承建商）及其負責人對安全生產負責。在隨后的幾年里，監(jiān)理工程師承擔安全生產的責任呈現(xiàn)擴大化的趨勢。為此，原建設設部出臺了《關于落實建設工程安全生產監(jiān)理責任4干意見》（建市[2006]248號）（以下簡稱《安全生產責任的若干意見》）。《安全生產監(jiān)理責任的若干意見、對《條例》中監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師承擔安全生產監(jiān)理責任做了細化和說明，并界定了其責任范圍。但是，這一時期對安全監(jiān)理的稱呼五花八門，有的監(jiān)理教科書稱安全監(jiān)理為安全控制，和質量、進度、投資、并列為“四大控制”；有的稱之為安全監(jiān)督或安全監(jiān)察等。這些稱謂都有失偏頗。建設工程的安全與質量、進度、投資的性質不同，它不符合PDCA控制原理。所以，稱安全監(jiān)理為安全控制不妥。而安全監(jiān)督或安全監(jiān)察屬于政府行為，不屬于監(jiān)理企業(yè)的工作范疇。為此，《2013版監(jiān)理規(guī)范》吸取了各種意見后，把安全監(jiān)理稱之為安全生產管理。

3.監(jiān)理工程師任職資格的變化

近幾年報考注冊監(jiān)理工程師的人數(shù)逐漸減少，已無法滿足監(jiān)理市場的需求。全國報考監(jiān)理工程師的人數(shù)，從2003年的10萬,迅猛下降到2009年的不足5萬人。國家不得不降低監(jiān)理工程師的門檻?！?013版監(jiān)理規(guī)范》只要求總監(jiān)理工程師為注冊監(jiān)理工程師，而對總監(jiān)理工程師代表和專業(yè)監(jiān)理工程師降低了要求，即只要滿足中級職稱和經過監(jiān)理培訓取得監(jiān)理培訓證書就能任職監(jiān)理工程師。

4.決策階段與設計階段的監(jiān)理業(yè)務已被其他部門取代

隨著建設市場發(fā)展和一系列相關法律法規(guī)、標準規(guī)范的出臺，各地已相繼成立了工程造價事務所或咨詢公司等。建設單位或業(yè)主在決策階段的可行性研究方面的業(yè)務已被以上單位或機構承攬。另外，為保證設計階段的工程質量，在政府主導下，縣級以上建設行政主管部門都成立了審圖辦公室，對設計單位提交的設計文件是否滿足國家標準規(guī)范的強制性條款進行審查。