2014年以來，由于表現出對PPP模式的崇拜現象，甚至提出要在相關領域采取政府行政手段強制實施乃至全面實施PPP模式，導致全國各地掀起大規(guī)模推廣應用PPP模式的高潮，不顧具體條件急于盲目推進PPP項目落地，出現不講投資回報，隨意做出承諾，項目前期論證嚴重流于形式等情況，促使大量不切實際的PPP項目上馬。

PPP項目的運動式推廣及爆炸式增長，將加大社會公眾的未來負擔，影響公共服務的供給質量，加大地方政府的負債壓力，造成未來履約困難。大量違約事件在未來的不斷涌現和集中爆發(fā)，將影響社會穩(wěn)定，激化社會矛盾，引發(fā)嚴重的經濟、金融及社會問題，問題的積累甚至可能引發(fā)系統(tǒng)性風險。

推廣應用PPP模式是基礎設施領域投融資體制的重大改革，是一個不斷創(chuàng)新的持續(xù)過程，包括理論創(chuàng)新、治理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等，當務之急是要發(fā)揮好PPP模式對全面深化改革的綜合牽引作用，通過引入PPP模式倒逼改革，完善政策、法律、社會、金融及信用環(huán)境，促進PPP模式健康發(fā)展。具體措施闡述如下。

1、明確采用PPP模式的目標定位

PPP模式的健康發(fā)展，首要任務是要解決目標及功能定位的問題，這種定位不僅體現在文字表述上，更要體現在具體政策措施的目標導向上。比如，政府文件雖然提出推廣應用PPP模式的目的是要提高公共服務供給的質量和效率，但具體政策措施卻體現為如何通過引入PPP模式來繞開公開招標，成為事實上的爭奪PPP項目工程施工等具體業(yè)務方面，這種文字表述就變得毫無意義。

1.聚焦公共治理體系

世界各國采用PPP模式，根本目的都是將其作為公共治理體系深化改革的重要工具。如英國1980年以來，在將傳統(tǒng)基礎設施和公共服務項目推向市場的同時，對于必須由政府承擔提供公共服務責任的領域，通過推行私人融資計劃(PFI/PPP模式)，通過政府采購服務的方式來實現市場化改革，通過重新構建法規(guī)制度體系、強化項目前期論證、加強專業(yè)機構能力建設、信息公開及公眾參與、完善配套金融服務等綜合措施，發(fā)揮市場機制和政府部門的雙重作用。

我國今后推廣應用PPP模式，要擯棄短期功利行為，將PPP模式的應用，作為在基礎設施投融資領域推進構建公共治理體系的重要工具，以便切實提高公共服務供給的質量和效率。

2.瞄準四大具體任務

在基礎設施投融資領域推進構建公共治理體系，核心是要瞄準以下四大具體任務：

(1)推進結構性改革尤其是供給側結構性改革，增加有效供給，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，促進穩(wěn)增長、補短板、擴就業(yè)、惠民生;

(2)打破基礎設施領域準入限制，鼓勵引導民間投資，提高基礎設施項目建設、運營和管理效率，激發(fā)經濟活力，增強發(fā)展動力;

(3)創(chuàng)新投融資機制，推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，積極發(fā)展混合所有制經濟;

(4)理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

3.完善頂層制度設計

我國引入特許經營BOT模式已有30多年歷史。從2014年開始，我國掀起推廣應用PPP模式的高潮，有成功經驗和失敗教訓，具有十分豐富的研究案例，值得認真研究和總結。PPP模式目前在我國得到空前的動員和關注，學術界對現代PPP理念的研究也取得各種成果，目前已經具備認真研究總結現代PPP模式的核心理念、目標導向及功能定位等方面的條件。

應通過認真深入的研究總結，系統(tǒng)梳理當前制約我國PPP模式健康發(fā)展的體制機制障礙，做好PPP制度建設的頂層設計工作，制定系統(tǒng)完整的PPP項目監(jiān)管制度體系，避免制度空白和部門沖突。

2、合理界定PPP模式的適用領域

PPP模式既不能“強制”實施，也不能要求“全面”實施。英國經驗表明，能源、水務、通信等使用者付費項目基本可由私營部門提供;國防、超大型基礎設施等領域PPP模式發(fā)揮作用的空間有限;公共交通、防洪、垃圾處理、辦公服務等領域比較適于采用PFI模式;教育、醫(yī)療等專業(yè)領域的基礎設施建設、維護和運營可以采用PPP模式，但核心服務仍需由政府承擔。我國今后應嚴格甄別變相融資、兜底回報、明股實債等偽PPP項目，規(guī)范PPP項目的準入條件，明確何種情況不允許采用PPP模式，以避免和減少偽PPP項目。

1.PPP模式僅適用于基礎設施領域

基礎設施如交通運輸(港口、鐵路、高速公路、機場、管道等)，信息基礎設施, 生態(tài)環(huán)境設施, 能源基礎設施(包括清潔能源)和城市基礎設施是為社會生產和居民生活提供公共服務的基礎工程設施，是社會賴以生存和發(fā)展的物質基礎?；A設施建設的目的是為了提供公共服務，公共服務的供給離不開基礎設施。

基礎設施和公共服務項目往往投資規(guī)模大，建設周期長，涉及眾多利益相關方，滿足公眾利益及協(xié)同運營管理要求高，項目全生命周期要素整合統(tǒng)籌難度大。政府及公共部門為了滿足公共需求，在財政困難及缺乏專業(yè)技術和專業(yè)項目運營管理能力的情況下，PPP模式的引入成為必要。政府可以通過咨詢和梳理公眾的需求，提出需要使用PPP模式的項目，向私營機構提出金融及合作需求。成功實施的PPP項目，離不開政府部門的深度參與，包括PPP政策的制定及具體項目的運作。

2、PPP不是基礎設施項目運作的唯一方式

基礎設施項目運作及公共服務的提供有三種基本途徑：

一是由政府或其授權的公共部門投資建設及運營基礎設施，這是傳統(tǒng)的公共服務提供方式，也是經典方式。對于一些已經建立現代市場經濟體系的發(fā)達國家，傳統(tǒng)方式仍然是主導方式。

政府或其授權的公共機構通過稅收或以政府信用為基礎籌集資金用于基礎設施項目建設，通過優(yōu)化公共治理體系，由公共部門主導基礎設施項目的投資建設及運營管理，可以做到公共服務供給的高效率、低成本、公開透明，有利于財政資金的優(yōu)化配置。

但是，由政府部門主導投資運營，也會存在效率低下等問題，即出現政府失靈現象。一些領域的政府失靈可以通過體制改革機制創(chuàng)新予以解決，但有些領域難以解決，使得通過傳統(tǒng)方式提供公共服務的領域受到限制。

二是完全市場化。對于公共部門難以有效提供公共服務的領域，一個可行的選擇就是完全推向市場，進行民營化或私有化改革。由私營部門提供公共產品，是市場經濟環(huán)境下公共服務提供的重要方式。利用私營部門的專業(yè)力量，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，是提高公共服務供給質量和效率的重要途徑。

在這種模式下，政府主要通過制定法律法規(guī)、進行規(guī)劃及準入標準的引導、完善實施監(jiān)管等措施來維護公共利益。私營部門提供公共服務，會出現公益性和商業(yè)性的矛盾，存在市場失靈的情況，因此其適用范圍同樣受到限制。

三是公共部門與私營部門合作提供公共服務。為了解決傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務模式下的政府失靈問題，以及完全由私營部門提供公共服務模式下的市場失靈問題，世界各國一直在探索如何發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，通過建立合作伙伴關系，進行體制改革和機制創(chuàng)新，以便提升公共服務供給的質量和效率。這種探索催生了PPP模式的形成和發(fā)展，對于推動基礎設施建設領域投融資體制的改革創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。

3.PPP模式的有效應用必須具備相應條件

PPP模式是提供基礎設施公共服務的一種創(chuàng)新方式，同時也是一種復雜的項目運作模式，專業(yè)性要求高，操作過程相對復雜。PPP模式的成功實施必須具備以下條件：

(1)滿足投資回報要求。PPP模式運作的項目，應滿足私營部門商業(yè)性合理利潤要求。由于以項目未來現金流量的追索進行融資，融資成本相對較高，需要通過全壽命周期的要素整合，通過不斷技術創(chuàng)新，提高運營管理效率，降低全壽命周期成本來彌補高額的融資成本，以便滿足項目可融資性的要求。

(2)不宜完全推向市場。PPP模式要求政府和私營部門針對具體項目簽署合作協(xié)議，對單個具體項目進行交易結構及制度的特殊安排，一定程度上具有準入門檻及市場自由競爭的限制。對于自身完全具備市場化運作條件，且能有效解決市場失靈的項目，不適宜采用PPP模式。

(3)能夠形成合理預期。PPP模式采用無追索或有限追索項目融資的模式進行運作，需要對未來的運營情況進行合理預期，構建長期合作伙伴關系，強調按合同辦事。一旦合同簽署，難以根據新出現的情況進行修改，項目的實施對適應外部環(huán)境變化缺乏靈活性。對于投資規(guī)模巨大，或實施內容需要根據外部環(huán)境變化不斷進行調整，難以合理預測未來情況的復雜項目，不宜采用PPP模式。

(4)市場經濟體系完善。PPP模式是在歐洲市場經濟體系比較完善的國家總結出來的基礎設施項目運作模式，要求資本市場發(fā)育成熟，基礎設施投融資體制完善，當地法制制度健全且守法意識強，違法成本高且具有完善的法律救濟機制，當地守約意識強且誠信懲戒體系健全，以便能夠發(fā)揮PPP模式通過組建高質量的特殊目的載體(SPV)整合各種專業(yè)資源完善項目治理結構的作用。對于法律制度體系不健全，市場經濟體制不完善的國家，不適宜大規(guī)模推廣應用PPP模式。

(5)私營部門發(fā)育充分。PPP模式強調引入私營部門通過建立與公共部門之間的合作伙伴關系，打破傳統(tǒng)的公共部門壟斷格局，盤活存量資產，推動公共部門體制機制改革創(chuàng)新，釋放公共部門的內在活力。對于私營部門發(fā)育不充分的經濟體系，PPP模式難以發(fā)揮其改革創(chuàng)新的牽引作用。

(6)財政預算體系健全。PPP項目融資屬于政府資產負債表之外的融資，其負債不直接計入政府財政預算，從而使得PPP成為政府規(guī)避預算約束的一種方式，短期內能夠刺激政府的非理性投資，長期內將加大政府未來財政負擔。對于沒有建立完善的中長期財政預算體系的國家，不適宜大規(guī)模采用政府付費型PPP模式。

(7)公共治理體系完善。PPP項目提供的是公共服務，項目失敗的風險最終依舊會由政府承擔，因此風險往往很難真正轉移出去。服務型政府制度不健全，公共治理體系存在缺陷的制度環(huán)境下，不適宜大規(guī)模推廣應用PPP模式。

4.盲目擴大PPP模式的應用范圍必將付出代價

通過PPP模式建立公共部門和私營部門合作伙伴關系的核心目的，就是通過發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，提升公共服務供給的質量和效率。對于公共部門自身能夠高效率地提供公共服務的領域，或者通過完全市場化方式能夠解決公共服務供給質量和效率的領域，沒有必要采取PPP模式。

通過公私合作模式開展基礎設施建設和公共服務提供，這種現象已有數千年的歷史。PPP概念的正式出現及現代PPP理念的形成，在世界范圍內僅有不到20年的歷史。PPP的制度建設、運作模式、操作指南、評價方法一直在不斷進行完善創(chuàng)新，但PPP模式真正能夠有效發(fā)揮作用的邊界一直受到各種因素的嚴格限制。

有效推行PPP模式，政府部門應該根據自身的經濟及能力條件，通過公眾咨詢的形式，合理安排使用PPP模式，不應以政府的行政權力強制或全面實施PPP模式，或者推行超越當地社會經濟發(fā)展階段的PPP創(chuàng)新融資模式，盲目擴大PPP模式的應用范圍，導致整個國家的社會經濟系統(tǒng)為此付出代價。

3、分類選擇基礎設施項目的運作模式

1.嚴格控制財政資金的使用范圍

對于不屬于基礎設施建設和公共服務提供的純商業(yè)性項目，或者能夠完全進行市場化運作的基礎設施建分類選擇基礎設施項目的運作模式設項目，均不得以獎補資金、政府專項投資、轉移支付等任何名義進行財政資金投入，要摒棄所有類型的PPP項目的本質都是“政府購買服務”的理念，不要片面強調財政的主體地位，不能再繼續(xù)以PPP的名義爭取各種財政資金的支持。

要嚴格限制財政資金的支出范圍，將財政資金用在刀刃上。財政資金的介入要分析其必要性和可行性，要加強財政資金投資項目的可行性研究，開展基于公共理財的經濟費用效益分析或費用效果分析，對財政資金使用的經濟合理性進行判斷，確保使用納稅人資金具有適當性。

2.繼續(xù)用好項目運作傳統(tǒng)模式

對于確實需要財政資金投入的基礎設施項目，要充分發(fā)揮傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務模式的主導作用。從西方市場經濟國家?guī)装倌昊A設施運作和公共服務提供的實踐經驗看，將財政資金交給公共部門使用是主流方式，不能強調要強制使用或全面實施PPP模式，同時也不能以“公-公合作”的名義將傳統(tǒng)模式運作的項目生硬地扣上PPP的帽子。

對于公共部門提供公共服務的傳統(tǒng)模式，要積極推動全面深化公共部門自身的體制機制改革，提升公共部門的現代治理水平和能力，確保公共服務提供的專業(yè)化、高效率和低成本。公共部門按照政府部門的要求提供公共服務，出現問題應由政府部門承擔責任，接受社會公眾監(jiān)督。公共部門提供公共服務所使用的財政資金，不屬于PPP 項下的財政資金支出范圍。

3.大力發(fā)展非政府付費類PPP模式

對于出現政府失靈(傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務模式難以有效運作)或市場失靈(完全推向市場難以有效提供公共服務)的基礎設施項目領域，如果必須采用PPP模式，應盡可能地挖掘多元化的PPP項目投資回報渠道，鼓勵采用財政資金不介入的特許經營運作模式，盡可能地不用，或者是減少財政資金投入。

推動基礎設施和公共服務價格及收費制度改革、完善資源配置方式、鼓勵社會資本通過挖掘后續(xù)商業(yè)價值、推動機制創(chuàng)新、改善服務、提高效率、降低運營成本等途徑提高自身回報能力，鼓勵向市場要回報，而不是競相以PPP名義套取財政資金獎勵。私人資本進入公共領域，內生動力是利益驅動及獲得合理的投資回報。

對于有明確收費基礎、收費能覆蓋成本的經營性項目，采用“使用者付費”的回報機制;對于經營收費不能覆蓋成本和合理收益的基礎設施項目，要完善政府補貼等多元化補助及回報機制;對缺乏使用者付費基礎的非經營性項目，以“政府付費”回收成本。在實行政府定價或政府指導價的領域，加快推進市場化運營和價格管理改革;在實行市場自主調控價格的領域，由公司綜合定價并報備，構建動態(tài)調整收費定價和政府補貼模式。不應將PPP作為套取財政資金補貼兜底的一種操作工具。

4.完善政府采購類PPP項目的審查機制

讓物有所值評價工作本身真正能夠物有所值，而不是流于形式。對于必須采用政府采購類PPP模式的投資項目，應做好基于PSC分析的物有所值評價。要完善評價方法，提高評價質量，確保物有所值評價工作本身不走過場，要發(fā)揮其促進降低PPP項目財政支出的作用，確保這項工作本身能夠體現物有所值。

對于既有使用者付費又有政府付費的PPP項目，不應再繼續(xù)以“可行性缺口補助”的名義為保證社會資本方取得合理回報，通過倒算所謂的“可行性缺口補貼”對項目進行無節(jié)制的補助。要通過競爭程序盡可能采用能夠降低財政補貼的PPP項目實施方案，要鼓勵社會資本方主要通過挖掘其他商業(yè)機會和回報渠道，確保自身投資能夠回收，而不是將主要精力集中于以“可行性缺口補助”的錯誤導向來無節(jié)制地套取財政資金方面。

4、完善PPP項目財政支付風險管控機制

對于政府付費類PPP項目，采用PPP模式需要使用財政資金進行基礎設施項目建設，必須認真研究如何有效管控財政支付風險。

1.提升政府公共理財能力

現代政府的公共治理體系，公共財政支出的控制必須強調牢固樹立公共理財意識，要時刻牢記政府部門所控制的資金，不是政府官員的私有財產，是經過社會公眾的授權而代為理財，核心目的是要追求公共利益最大化。

要破解財政預算和發(fā)展規(guī)劃兩張皮的問題，要發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃的引領和統(tǒng)籌作用，做好PPP項目的選擇與區(qū)域規(guī)劃、產業(yè)政策、準入標準的相互銜接，提升政府部門的公共理財能力，避免隨意決策，推動政府職能部門執(zhí)政方式的深層次變革。要充分認識到公共理財的復雜性、專業(yè)性、系統(tǒng)性、政治敏感性等特征，切實加強公共理財的能力建設。

對于政府財政資金的介入，要從政策、規(guī)劃及項目的不同層面做好經濟費用效益分析(CBA)或費用效果分析(CEA)。要著眼于經濟社會發(fā)展的長期目標，在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎上，結合各部門推動基礎設施建設的實際需要，進行項目群的統(tǒng)籌規(guī)劃，確定預期希望達到的最優(yōu)和次優(yōu)目標，明確納入財政投資規(guī)劃范圍內的具體項目所要達到的產出要求和預算成本，提出年度實施計劃及跨年度財政資金需求，形成政府財政支出預算。

2.嚴格限制政府財政資金支付范圍

對于政府采購類PPP項目，一般應由政府財政資金全額支付PPP項目的前期投資及運營成本，但應在PPP合同簽署之時，明確政府財政資金的支付范圍、支付標準等，提前鎖定政府財政資金支付義務，不得隨意更改。應按照基于績效的可用性付費要求，根據基礎設施提供公共服務的績效進行付費，引導追求項目周期全過程的各種要素優(yōu)化配置，提供高質量的公共服務，追求績效指標的實現。

PPP模式構建的支付機制，應當讓私營部門獲得的實際收益與績效掛鉤。私營部門有正向激勵去實現由政府采購機構設定的各項績效指標，當達到有關業(yè)績標準時，私營部門應能獲得扣除成本后的盈余。同時，持續(xù)性顯著偏離設定的績效標準應當導致合同取消，設計的終止補償機制應當讓私營部門難以將退出項目作為輕松的解決方案。

對于既有使用者付費又有政府付費的PPP項目，不應再繼續(xù)以“可行性缺口補助”的名義為了保證社會資本方未來能夠取得合理回報，通過倒算所謂的“可行性缺口補貼”對項目進行無節(jié)制的補助，使得一些原來從可行性研究的角度根本不可行的項目，都要通過加大財政補貼力度等方式使其具有可行性，客觀上形成財政資金對社會資本的投資回報進行兜底。

要通過競爭程序盡可能采用能夠降低財政補貼的PPP項目實施方案，要鼓勵社會資本方主要通過挖掘其他商業(yè)機會和回報渠道，確保自身投資能夠回收，而不是將主要精力集中于以“可行性缺口補助”的錯誤導向來無節(jié)制地套取財政資金方面。

3.建立和完善中長期財政預算體系

規(guī)避政府財政未來支付風險的核心手段，不是要簡單地設定一個10%的警戒線，而是要建立和完善一套高質量的中長期財政預算管理體系。財政支出要有長遠眼光進行精打細算。沒有完善的中長期財政預算體系，就不能從根本上解決未來財政支出的風險控制問題。

建立長期預算體系的核心理念在于向市場傳達關于政府財政未來支出規(guī)模的穩(wěn)定預期，對財政資源進行跨年度地合理配置。在經濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調之下，對財政支出的未來情景進行專業(yè)分析，促進財政資金的精細化配置和專業(yè)化運作，避免財政支出的大起大落，為市場注入長期合理的穩(wěn)定預期，并逐步形成社會資本參與PPP項目的穩(wěn)定制度和市場環(huán)境，為實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。

完善財政長期預算體系，不僅要強調戰(zhàn)略規(guī)劃的統(tǒng)籌引導，還需要建立和完善財政預算實施的績效評價、跟蹤監(jiān)測及動態(tài)調整體制機制。要根據長期預算體系所設立的目標，指導年度PPP項目投資計劃及預算編制;根據當年社會經濟環(huán)境情況的變化，做好年度預算執(zhí)行及動態(tài)調整工作，形成靈活高效的政府財政支出風險管控體系，將當前支出和長期預算調控目標緊密相聯，確保財政資金的優(yōu)化配置。

5、關注現代PPP模式三大支柱的均衡發(fā)展

現代PPP概念是在法國特許經營100多年的實踐探索，以及結合英國1992年開始探索實施的PFI模式的基礎上，于2000年前后被國際社會總結并迅速得到廣泛認可和推廣應用的一種基礎設施項目運作理念。聯合國推動實施的以人為本PPP模式，進一步豐富了現代PPP模式的內涵。

PFI模式、特許經營模式和可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)共同構成現代PPP模式的三大支柱，并從財政資金使用、區(qū)域經濟發(fā)展及社會可持續(xù)發(fā)展等層面形成PPP模式內涵的三代層次，在各自領域發(fā)揮不可替代的重要作用。

PPP模式的三大支柱密切關聯，三種類型PPP模式的目標導向逐步提升，應用范圍逐步擴大，概念的包容性不斷增強，但根本目標都是通過在基礎設施領域采用PPP模式建立合作伙伴關系，整合各種專業(yè)力量，實現項目資源的優(yōu)化配置。應積極培育各種類型PPP模式健康發(fā)展的內在動力，解決其可持續(xù)發(fā)展面臨的制約因素。

1.關注不同類型PPP模式的內在發(fā)展動力

PFI模式強調平等合作、利益共享、風險共擔、伙伴關系，使得PFI模式的核心理念在推動基礎設施領域實現市場化運作的同時，更加重視建立可持續(xù)的伙伴關系，并由此催生出第一代PPP模式，從而提升了財政資金的使用效率，能夠做到通過PFI模式降低公共部門采購公共服務的支付成本，推動財政公共治理體系的改革，解決公共部門提供公共服務的體制機制及效率問題。

第一代PPP模式所體現的各種優(yōu)勢，能夠對各國政府財政部門產生很大吸引力。在國際組織及各國政府的支持下，第一代PPP模式的理念及制度體系在世界各國得以廣泛傳播。

第二代PPP模式強調通過挖掘市場潛力構建基礎設施項目的商業(yè)回報機制，強調不能將投資回報僅僅盯在財政資金的支付方面，因此受到有發(fā)展后勁的相對落后地區(qū)及廣大發(fā)展中國家的積極響應，迫切希望通過建立廣泛的合作伙伴關系，整合各種優(yōu)勢資源，促進當地經濟跨越式發(fā)展，從而極大地拓展了PPP模式的應用范圍，促使人們在更廣泛的領域理解和應用PPP模式，并使得第二代PPP模式的推廣應用具有強大的內在動力。

第三代PPP模式是現代PPP理念的重大創(chuàng)新，是在第一代PPP強調財政資金使用效率和第二代PPP強調提升區(qū)域經濟發(fā)展效率的基礎上，更加強調經濟社會發(fā)展中的公平問題，包括代內公平和代際公平，其發(fā)展動力來自于對社會責任及可持續(xù)發(fā)展目標的關注。

對于財政資金比較缺乏的政府部門，或者經濟發(fā)展相對滯后的地區(qū)，可能會更多地關注財政資金的使用效率和地方經濟的跨越式發(fā)展等議題，對關注以人為本及可持續(xù)發(fā)展的內在動力存在不足。但從長期戰(zhàn)略的視野觀察，以人為本可持續(xù)發(fā)展與財政資金的使用和促進當地經濟發(fā)展并不矛盾。應通過觀念轉變及理念創(chuàng)新，不斷提升第三代PPP模式發(fā)展的內在動力，為實現聯合國2030議程所倡導的可持續(xù)發(fā)展目標服務。

2.關注不同類型PPP模式發(fā)展面臨的制約因素

從PPP模式的公眾認知、理論體系、立法進程、制度建設、合同框架 、操作模式、實踐經驗等不同角度考察，PFI模式均是當今世界傳播最廣、認知程度最高的PPP模式。目前世界絕大多數國家政府部門、國際組織及專家所講的PPP，本質上都是PFI模式。

PFI模式的發(fā)展面臨三大制約因素：

一是制度環(huán)境。PFI模式實現了在傳統(tǒng)政府財政資金壟斷領域的市場化運作，并要求政府未來按照項目運作的績效付費。因此，需要有完善的公共財政治理體系、政策法規(guī)環(huán)境、公眾參與機制及信息公開制度。對于許多發(fā)展中國家而言，應通過體制改革以便為PFI模式的實施營造合理的制度環(huán)境。

二是預算體系。要求建立完善的政府中長期財政預算規(guī)劃體系，健全政府公共理財體系，社會經濟發(fā)展進入相對成熟穩(wěn)定期，對未來財政收支能夠形成合理預期。

三是適用范圍。第一代PPP模式僅適用于政府付費的基礎設施領域。對于大量使用者付費或以使用者付費為基礎進行財政補貼的基礎設施項目，不適于采用PFI模式。應避免將所有類型的PPP項目均納入第一代PPP的制度體系，要求統(tǒng)一按照政府采購公共服務的流程對所有PPP項目進行管理，這將對PPP模式的健康發(fā)展造成嚴重危害。

第二代PPP模式充分借鑒法國等不同國家特許經營模式的實踐經驗，以PFI模式所倡導的現代PPP核心理念為導向逐步形成的一種新型PPP模式，目前在以中國為代表的廣大發(fā)展中國家受到極大重視及實際推廣應用，同時也總結出很多具體的經驗及項目運作模式，但相對成熟程度較低，傳播程度低于第一代PPP，相應的制度體系建設仍然滯后。

第二代PPP著力于建立基于市場化的私營投資回報機制，更加強調挖掘擬建項目自身的經濟價值，對項目投資多元化回報機制的建立提出了更高要求，項目運作需要的專業(yè)化水平更高。今后應加強第二代PPP模式的基礎理論研究、法律制度建設，推動公共服務價格及收費制度改革、投融資體制深化改革以及項目可行性論證和政府科學決策的能力建設。

第三代PPP由聯合國歐經會(UNECE)推動，并越來越受到世界各國的認可和支持，目前仍然處于概念導入階段，缺乏實踐經驗的總結，在法律法規(guī)和制度建設等層面均比較缺乏。這種PPP模式強調關注推動綠色、環(huán)保、經濟繁榮和社會進步，促進跨越性發(fā)展、轉型性發(fā)展和包容性發(fā)展，使得擬建項目在如何平衡現金流量、經濟發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境保護、社會和諧等方面的難度增加。

在投資項目的技術經濟論證方面，與第一代PPP和第二代PPP分別從財政資金使用效率及經濟發(fā)展質量效率等角度進行客觀評價不同，第三代PPP項目的評價標準存在不確定性，如何判斷擬建項目是否符合以人為本及可持續(xù)發(fā)展的要求存在不同的理解和判斷，從而增加了第三代PPP模式績效評價和監(jiān)管的難度。今后應進一步發(fā)揮聯合國歐經會等國際組織的作用，積極推動發(fā)揮公共部門、私營部門及公民社會的優(yōu)勢，整合優(yōu)勢資源，推動實施第三代PPP模式。

6、推動實施PPP項目資產證券化

1.促進資本市場轉型升級

《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)[2016])18號)，首次以中央文件的形式對投融資體制改革進行戰(zhàn)略部署?！兑庖姟诽岢鲆劳卸鄬哟钨Y本市場體系，拓寬投資項目融資渠道，支持有真實經濟活動支撐的資產證券化，盤活存量資產，優(yōu)化金融資源配置，更好地服務投資興業(yè)。PPP資產證券化屬于“有真實經濟活動支撐的資產證券化”。推動實施PPP資產證券化，是貫徹中央對深化投融資體制改革總體部署的重要體現。

PPP項目要求建立長期合作伙伴關系，對融資期限要求較長。PPP項目的資產證券化，客觀上要求培育長期投資人，避免短期融資操作。促進城鎮(zhèn)化建設基金、基礎設施投資基金、產業(yè)投資基金、不動產基金、證券投資基金等投資于PPP項目資產證券化產品，推進建立多元化、可持續(xù)的PPP項目資產證券化資金支持機制，有利于培育合格的長期投資人，促進我國資本市場穩(wěn)定健康發(fā)展。

我國資本市場發(fā)展仍然相對滯后，亟待轉型升級，促進健康發(fā)展。推動PPP項目資產證券化，可以為各類資本提供便捷的參與通道，為PPP項目的建設、運營商搭建市場化、高效的退出路徑?；A設施自身具有良好且穩(wěn)定的投資回報，使其具備良好的證券化基礎，是證券化市場重要的投資標的，可以為資本市場健康發(fā)展提供優(yōu)良的資產支撐。我國資產證券化發(fā)行融資規(guī)模總量不高，PPP項目的資產證券化可以為我國資產證券化的進程提速，為我國資本市場健康發(fā)展提速。

資產證券化包括信貸資產證券化、企業(yè)資產證券化、資產支持票據、保險資產支持計劃等主要形式。PPP資產證券化有利于培育長期投資人，避免短期炒作。我國大力推廣應用PPP資產證券化，將使PPP產業(yè)投資基金進入繁榮發(fā)展期，促進發(fā)展各類股權，債權資產證券化市場，以及融資租賃類、信托受益權類、公共事業(yè)收費權類、企業(yè)應收款、不動產類、小額貸款類資產證券化產品，促進發(fā)展多層次資本市場。

2.倒逼PPP模式規(guī)范發(fā)展

PPP模式運作不規(guī)范，成為當前我國在基礎設施領域促進PPP模式健康發(fā)展的重要障礙。利用資本市場信息敏銳、行為謹慎、投資理性等專業(yè)性特征，有利于推動市場審慎判斷和評估PPP項目的運作模式、交易結構、風險分擔機制及盈利模式。通過資產證券化與PPP項目的有效對接，可以倒逼PPP項目規(guī)范發(fā)展，提升PPP項目的整體運作水平。

促進PPP模式的穩(wěn)健發(fā)展，是我國推動基礎設施領域市場化改革的努力方向。PPP基礎設施項目現金流穩(wěn)定，是開展資產證券化的理想標的。資產證券化具有成本低、期限長等特點，與PPP項目所需要的資金特征較為匹配。通過PPP方式實施基礎設施項目建設，能有效降低地方政府的財政負擔并平滑財政支出，符合政策支持方向。資產證券化還是進入運營期的PPP項目進行再融資的理想的融資方式。

引導資源流向優(yōu)質PPP項目。資產證券化的前提是有來自于基礎資產的穩(wěn)定現金流，成為可獨立于主體信用的融資工具，引導資源流向優(yōu)質PPP項目。目前PPP項目重建設、輕運營。PPP項目的資產證券化需要經資信評級機構評級、管理人盡職調查、律師事務所出具法律意見書、交易所的掛牌審核、基金業(yè)協(xié)會的備案等系列流程。那些管理不規(guī)范、質量不過關、運營不理想的項目將難以發(fā)行證券化產品。PPP項目資產證券化將促進PPP項目依法合規(guī)運作、保證工程質量、提高運營水平、規(guī)范內部管理。

3.推動項目融資模式創(chuàng)新

目前PPP項目融資主要依靠銀行貸款等傳統(tǒng)模式，對依靠資本市場發(fā)行證券等金融工具的運用不足，需要創(chuàng)新融資模式。目前的PPP項目重視前期建設和實物資本投資，對后期的項目運營和再融資關注不夠，難以滿足投資規(guī)模大、經營周期長且收益不高的PPP項目的大規(guī)模、可持續(xù)的資金需求，影響社會資本進入PPP領域進行投資的積極性。將PPP項目投資所形成的收益或現金流(收費權、經營性收入等)變成可投資的工具，形成可以上市交易的證券化產品，是推動PPP項目融資方式創(chuàng)新的努力方向。

PPP融資的目標導向應該是無追索權或有限追索項目融資。目前項目融資條件不具備，“政府融資”和“公司融資”的路徑依賴仍然非常嚴重，是導致明股實債等PPP運作不規(guī)范的根本原因。PPP資產證券化以“資產支持”，體現的是項目融資的理念，有利于推動實施真正意義上的項目融資。

我國PPP項目的社會投資人大多是國有企業(yè)，部分資產負債率已經達到很高水平。若債權為基礎資產進行ABS運作，可實現表外融資，不提高資產負債率。《國務院關于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》(國發(fā)〔2016〕54號)要求應有序開展企業(yè)資產證券化。按照“真實出售、破產隔離”原則，積極開展以企業(yè)應收賬款、租賃債權等財產權利和基礎設施、商業(yè)物業(yè)等不動產財產或財產權益為基礎資產的資產證券化業(yè)務，有利于提升原始權益人的再融資能力。

4.更好服務于實體經濟發(fā)展

資產證券化是資本市場進行結構性融資的重要方式，是促進實體經濟發(fā)展的重要動力。我國通過資產證券化促進PPP項目健康發(fā)展，完善基礎設施和公共服務體系，對保增長、調結構、促就業(yè)、惠民生具有重要促進作用。

通過PPP資產證券化，提升基礎設施項目的運作質量，最終將促進基礎設施健康發(fā)展，推動供給側結構性改革，提升公共服務供給的質量和效率。通過基礎設施質量的提升，將使實體經濟受益，并促進經濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，有利于實現高質量的經濟發(fā)展。

7、建立PPP模式健康發(fā)展的倒逼機制

1、以項目融資倒逼PPP模式健康發(fā)展

PPP融資的本質應該是項目融資，包括無追索權或有限追索權項目融資。只有通過項目融資所實施的PPP項目，才會關注項目自身的質量，才能確保項目本身的健康發(fā)展，才能確保PPP項目對于促進公共服務供給質量和效率提高的作用。只有通過項目融資所實施的PPP項目，才不會像公司融資或政府融資那樣關注項目公司母體的資產規(guī)模，信用狀況及擔保能力，才不要求政府提供擔保，進行明股實債及財政兜底等方面的操作。只有通過項目融資所實施的PPP項目，才能真正吸引民營資本參與PPP項目的實施，才能不過分關注交易對象的實力，而是關注未來，發(fā)揮民營企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢，推動真正的PPP項目落地。

2、以民營資本倒逼PPP模式健康發(fā)展

PPP強調由公共部門和私營部門建立可持續(xù)的合作伙伴關系。引入PPP模式的本意是鼓勵社會資本尤其是民營資本進入基礎設施和公共服務領域，通過建立競爭、合作、博弈、共贏的長期伙伴關系，推動體制機制改革創(chuàng)新，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。我國當前推出的PPP項目，大多為“公-公合作”或是“以公為主”的合作，并不為國際社會所認可。沒有民營資本參與的PPP是典型的偽PPP。通過建立保護民營資本參與PPP項目合法權益的制度體系，鼓勵民營資本參與真正屬于“公-私合作”的PPP項目投資。將PPP推廣與國企改革相結合，通過各類投資主體相互持股、參股組建項目公司，共同參與基礎設施項目建設。

8、加強特殊目的載體(SPV)規(guī)范運作

1.通過完善SPV倒逼項目治理結構創(chuàng)新

PPP項目健康運作的核心是構建一個高質量的SPV(特殊目的載體)。SPV對PPP項目未來運作質量負責，是項目融資追索的對象，也是未來提供公共服務的責任主體。SPV可以是一個項目特殊目的公司(SPC)，也可能是一種合同體系安排、信托結構安排，是為了實現提供公共服務的特殊目的而設置的載體。

通過SPV為核心項目治理結構安排，可以有效地整合各種專業(yè)資源，發(fā)揮PPP模式的專業(yè)效率功能，促進PPP項目的治理結構創(chuàng)新。PPP項目的招標，選擇的是高質量的SPV，而不僅僅是PPP項目的社會資本方，不能奢望社會資本方本身具備設計、建設、運營等專業(yè)能力，而是通過項目治理結構的安排，確保SPV具備整合各種專業(yè)資源的能力。

2.完善SPV公司的股權退出機制

PPP項目運營周期長，客觀上存在社會資本提前退出的需求。目前PPP項目社會資本退出機制不完善，資產流動性低，影響了社會資本參與PPP項目的積極性。需要依托資本市場，通過PPP項目資產證券化等方式，豐富PPP項目投資退出渠道，增加PPP項目對社會資本的吸引力，完善社會資本的退出機制。

3.SPV公司股權變動不得損害公共利益

SPV公司的股權可以以一定的方式退出，公司內部的股權變更不應影響SPV繼續(xù)承擔提供公共服務的責任。發(fā)生退出情況后，項目主管部門、實施機構要制定退出方案，并做好臨時接管工作，以保障設施正常運行，維護公眾利益。

具體措施包括：

(1)依托各類產權和股權交易平臺，為PPP項目產權交易提供平臺和通道，保證在公開透明的交易環(huán)境下實現社會資本的有序退出;

(2)關注合理補償。針對合同提前終止后的退出，針對服務提供、政策調整、政府違約、不可抗力等因素，明確相應的補償機制;

(3)建立臨時接管制度。

9、完善PPP項目運作管理機制

1.完善跨部門協(xié)調機制

完善PPP制度體系涉及多個部門，各部門單打獨斗或人為分割，不利于新機制的建立。鑒于PPP對促進我國深化改革的特殊重要意義，以及我國當前推廣應用PPP模式存在問題的根源在于改革不到位，部門之間缺乏協(xié)調，建議成立由國家發(fā)展改革部門牽頭，財政、金融及相關行業(yè)部門共同參與的PPP深化改革跨部門協(xié)調小組，研究推進PPP制度完善需要解決的體制機制問題，厘清各部門的相關職責，強化行業(yè)主管部門與地方政府的責任，形成完善PPP政策環(huán)境的工作機制。

2.完善PPP項目管理體制

按照地方政府的相關要求，明確相應的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

完善PPP項目聯審機制，從項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確保“物有所值”。

規(guī)范價格管理。按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會可承受等原則，加強投資成本和服務成本監(jiān)測，理順價格形成機制，加強價格行為監(jiān)管，既要防止項目法人隨意提價損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價格行為，提高政府定價、調價的科學性和透明度。

加強引導，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機構在PPP項目的資產評估、成本核算、經濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業(yè)性以及項目實施效率。加強PPP相關業(yè)務培訓，培養(yǎng)專業(yè)人才隊伍。

加強PPP項目的規(guī)范管理，包括項目儲備、項目遴選、合作伙伴選擇、合同管理、績效評價、退出機制等環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，保證公共利益不受侵害。

10、推動PPP模式的轉型升級

1.促進第一代PPP模式健康發(fā)展

第一代PPP模式能否健康發(fā)展，對于當地能否順利導入現代PPP理念，能否促進PPP模式向更高層級轉型至關重要。引入第一代PPP模式，建立基于政府財政資金購買服務框架下的PPP制度體系，對于推動財政體制改革，建立公開透明的財政資金采購機制，發(fā)揮財政資金投入項目建設的使用效率，具有重要的促進作用。第一代PPP理念的引入，使得一個國家從政府制度建設層面首次引入了現代PPP的核心理念及制度體系，對于引入并推廣應用現代PPP項目運作體系具有重要的促進作用。

第一代PPP制度體系的建立，應重點做好如下工作：

(1)第一代PPP模式僅適用于政府購買服務類社會基礎設施項目，應嚴格限制政府財政資金的適用范圍，不得以任何名義隨意擴大其應用范圍;

(2)第一代PPP將提升財政資金使用效率放在最優(yōu)先的位置，但PPP項目必須滿足經濟可行性、社會可接受性及環(huán)境保護等規(guī)定;

(3)推動政府預算體系改革，完善中長期預算管理體制，為建立適合PFI要求的公共服務采購體系創(chuàng)造條件;

(4)加強政府采購公共服務的公開透明評審及監(jiān)督管理,完善基于可用性付費的公共服務采購支付流程;

(5)完善政府采購公共服務的采購標準或產出規(guī)定、采購價格以及財政資金的支付能力等評估標準，加強財政支付的PSC分析和財政承受能力論證;

(6)加強第一代PPP的立法及相關制度體系建設。

2.大力發(fā)展第二代PPP模式

世界上很多國家特別是廣大發(fā)展中國家都具有謀求經濟社會跨越式發(fā)展的巨大內在動力，迫切需要通過引入和發(fā)展第二代PPP模式，整合各種優(yōu)勢資源，建立合作伙伴關系，推動當地經濟實現跨越式發(fā)展。應結合現實客觀需要，合理借鑒第一代PPP模式所形成的現代PPP核心理念，推動傳統(tǒng)特許經營模式的改造升級，大力發(fā)展第二代PPP。

第二代PPP制度體系的建立，應重點做好如下工作：

(1)擴大PPP的應用范圍。不同于第一代PPP僅適用于政府購買服務項目，第二代PPP適用于使用者付費、政府購買服務、生存性缺口融資及其他投資回報來源的項目;

(2)第二代PPP不是對第一代PPP的替代，是項目運作理念的重要轉變。對于屬于政府購買服務的PPP項目，除遵循第一代PPP的各種規(guī)定外，還應強調合理使用財政資金，發(fā)揮財政資金促進當地經濟發(fā)展的作用;

(3)完善基礎設施領域公共服務價格形成機制，制定PPP項目多元化投資回報機制的配套政策;

(4)通過資產證券化等多種途徑完善PPP投資的資產流轉機制，盤活存量資產;

(5)推動基礎設施領域投融資體制深化改革，促進政府職能進行實質性轉變。

3.引領邁向第三代PPP模式

第三代PPP模式目前正由聯合國歐經會牽頭，利用聯合國得天獨厚的平臺優(yōu)勢，在全球范圍內推廣應用。在第一代PPP和第二代PPP的基礎上，希望有盡可能多的符合第三代PPP要求的項目出現。在第三代PPP模式的制度設計中，要在更高的層面來理解和完善PPP制度體系，從全局的視角完善PPP制度的頂層設計。聯合國各成員國應在推廣應用第三代PPP模式方面形成更多共識，要求盡可能多的PPP項目今后能夠滿足實現可持續(xù)發(fā)展目標的要求，以便轉向推動實施聯合國所倡導的“以人為本”PPP制度框架體系。

推廣應用第三代PPP模式的具體措施是總結提煉和推廣應用PPP項目典型案例，研究制定符合以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標要求的PPP國際標準。PPP標準體系的制定應遵循以下原則：

(1)平等享有，即PPP項目所提供的公共服務應體現均等性和普適性，關注弱勢群體，有助于消除不平等和貧富差距等現象;

(2)經濟價值，PPP項目自身應有足夠的經濟價值，有利于促進當地經濟發(fā)展，具有可持續(xù)性的財務生存能力;

(3)能夠復制，即PPP項目所采用的運作模式應該能夠復制以帶動更多類似項目的成功，能夠提供教育培訓和人才培養(yǎng)等機會;

(4)環(huán)境保護，包括應對氣候變化，實現綠色、低碳及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展;

(5)公眾參與，充分征求利益相關方的意見，完善利益相關方參與項目方案設計及決策的機制，維護公眾利益，提升人類福祉。