在政府采購法律制度里面，實(shí)質(zhì)性要求是一個(gè)出現(xiàn)頻率較高的概念，是每個(gè)政府采購項(xiàng)目必須明確的事項(xiàng)。那么，政府采購項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性要求是什么呢？具有什么樣的效力？應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容事項(xiàng)？應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)合理地設(shè)置規(guī)定？這是每一個(gè)政府采購從業(yè)者，不管是負(fù)責(zé)監(jiān)管，還是負(fù)責(zé)執(zhí)行，都應(yīng)當(dāng)研究明白的。

何謂實(shí)質(zhì)性要求？

如何理解實(shí)質(zhì)性要求？首先，一定是采購人在政府采購活動(dòng)中核心利益的集中體現(xiàn)；其次，采購人在政府采購活動(dòng)中核心利益，一定具有除項(xiàng)目本身需求的外延性，既能夠按照采購人的意思自治順利實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)的附加要求和規(guī)定，又需要保證政府采購活動(dòng)效益的內(nèi)容事項(xiàng)；第三，政府采購項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性要求，一定是采購文件明確規(guī)定的。因?yàn)槿魏稳硕疾荒茉诓少徫募?，設(shè)置體現(xiàn)具體政府采購項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性要求，并作為政府采購各方都要遵守的規(guī)定和要求，因?yàn)檫@是違背公平競(jìng)爭(zhēng)和公正原則的。

筆者認(rèn)為，政府采購項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性要求，是指采購文件中規(guī)定的保證采購活動(dòng)效益和采購項(xiàng)目質(zhì)量的供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）文件必須響應(yīng)和滿足的各項(xiàng)規(guī)定條款的總稱。

實(shí)質(zhì)性要求有何效力？

政府采購項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性要求應(yīng)當(dāng)在采購文件中采用特殊標(biāo)識(shí)或直接寫明“實(shí)質(zhì)性要求/實(shí)質(zhì)性條款”等進(jìn)行明示，任何單位和個(gè)人不得臆測(cè)采購項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性要求。

實(shí)踐中，有些評(píng)審專家超出采購文件明示的政府采購項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性要求范圍，作為評(píng)定供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）文件是否實(shí)質(zhì)性響應(yīng)采購文件的依據(jù)，這種做法是錯(cuò)誤的，甚至是違法違規(guī)的。如果采購文件把應(yīng)當(dāng)作為實(shí)質(zhì)性要求的內(nèi)容沒有作為實(shí)質(zhì)性要求，可能導(dǎo)致政府采購合同履行造成國家利益、社會(huì)公共利益等受損的，應(yīng)認(rèn)為采購文件具有重大缺陷，按有關(guān)規(guī)定處理，但評(píng)審專家也不能擅自定義實(shí)質(zhì)性要求直接進(jìn)行評(píng)審。

實(shí)質(zhì)性要求應(yīng)包含哪些內(nèi)容?

筆者認(rèn)為，政府采購項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性要求，應(yīng)當(dāng)包括采購預(yù)算或者最高限價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“采購預(yù)算”）、保證金、報(bào)價(jià)、語言、授權(quán)、競(jìng)標(biāo)有效期、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保障公平競(jìng)爭(zhēng)、合同分包、禁止轉(zhuǎn)包、競(jìng)標(biāo)紀(jì)律、重要文書格式等保障采購活動(dòng)有序進(jìn)行和采購項(xiàng)目有效實(shí)施以及服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)定條款，采購項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)商務(wù)必須響應(yīng)和滿足的規(guī)定條款，政府采購合同需要事前確定的不可協(xié)商變更的規(guī)定條款，以及其他采購人無法接受的或者供應(yīng)商必須響應(yīng)和滿足的規(guī)定條款等。

提實(shí)質(zhì)性要求抓住十五個(gè)要素

01、采購預(yù)算

采購預(yù)算是采購項(xiàng)目實(shí)施過程中，采購人為實(shí)現(xiàn)政府采購需求所能支付給供應(yīng)商的最高資金額度。采購項(xiàng)目的采購預(yù)算與采購單位的部門預(yù)算，既有聯(lián)系又有區(qū)別。

部門預(yù)算是確定采購預(yù)算的前提，沒有部門預(yù)算就沒有采購預(yù)算，這也決定了采購預(yù)算一定是小于等于部門預(yù)算，絕對(duì)不能超過部門預(yù)算。采購預(yù)算是采購項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，體現(xiàn)完成采購項(xiàng)目和實(shí)現(xiàn)采購需求的最終資金安排，它的測(cè)算規(guī)則、形成機(jī)制、形成時(shí)間、作用效力等，與部門預(yù)算存在本質(zhì)區(qū)別。

最重要的是，采購預(yù)算是保障采購價(jià)格在合理區(qū)間的根本要素，因?yàn)檎少忢?xiàng)目的最終采購價(jià)格，也一定是小于等于采購預(yù)算，絕對(duì)不能超過采購預(yù)算。因此，采購文件中載明的采購項(xiàng)目的采購預(yù)算，應(yīng)當(dāng)是采購人、采購代理機(jī)構(gòu)在編制采購文件前，進(jìn)行過充分市場(chǎng)調(diào)研和估價(jià)測(cè)算后的符合市場(chǎng)規(guī)律的金額，不是為某些供應(yīng)商謀取暴利的前提和基礎(chǔ)。如果一個(gè)采購項(xiàng)目分包采購的，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況確定每包的采購預(yù)算。

02、保證金

保證金是保障采購活動(dòng)有序進(jìn)行和采購項(xiàng)目有效實(shí)施的致力于保護(hù)采購人合法權(quán)益的資金手段，但保證金的收取同樣將增加供應(yīng)商的負(fù)擔(dān)。

政府采購是否需要收取供應(yīng)商參加采購活動(dòng)的保證金，收取多少、收取方式、退換方式、退還條件、不退還理由等，都需要在采購文件中作為實(shí)質(zhì)性要求進(jìn)行明確規(guī)定。

筆者認(rèn)為，向供應(yīng)商收取保證金，應(yīng)當(dāng)在能夠保障采購人合法權(quán)益的情況下最小限度的收取，并以適當(dāng)?shù)男问阶畲笙薅鹊臏p輕供應(yīng)商資金占用壓力，甚至對(duì)需要扶持的企業(yè)，如小微企業(yè)等，以有條件減免的方式進(jìn)行扶持。保證金本質(zhì)上屬于民事范疇，可以說是民事領(lǐng)域定金規(guī)則在政府采購領(lǐng)域的延伸，這就決定了財(cái)政部門介入保證金事宜的尺度是需要把握的，有些地方將社會(huì)代理機(jī)構(gòu)不予退還的保證金，強(qiáng)制要求上繳國庫，是有違公平的。

當(dāng)然，對(duì)于采購人和集中采購機(jī)構(gòu)，基于預(yù)算管理的需要，規(guī)定要求不予退還的保證金上繳國庫，是沒有問題的。

03、報(bào)價(jià)

供應(yīng)商報(bào)價(jià)應(yīng)當(dāng)是政府采購的一個(gè)核心規(guī)則，因?yàn)閮r(jià)格是政府采購市場(chǎng)的一個(gè)核心要素。

筆者認(rèn)為，作為使用財(cái)政性資金的政府采購，其規(guī)定的報(bào)價(jià)規(guī)則和理念，一定要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的價(jià)值規(guī)律，一定要有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一定要有利于供應(yīng)商之間公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)。

因此，政府采購供應(yīng)商的報(bào)價(jià)應(yīng)當(dāng)基于成本+合理利潤的原則，其成本構(gòu)成以參與的具體采購項(xiàng)目所需正常成本計(jì)算，不得超出參與的具體采購項(xiàng)目的范圍計(jì)算其成本費(fèi)用。供應(yīng)商的報(bào)價(jià)不得以實(shí)現(xiàn)壟斷市場(chǎng)，排斥競(jìng)爭(zhēng)，阻礙其他供應(yīng)商獲掙取合理利潤下的中標(biāo)、成交機(jī)會(huì)為目標(biāo)，不得采取低價(jià)銷售過時(shí)淘汰、不利于生態(tài)環(huán)境等的產(chǎn)品，而導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)培育、生態(tài)環(huán)境等良性發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

當(dāng)然，在貨物采購項(xiàng)目中，需要供應(yīng)商實(shí)現(xiàn)貨物給付后提供一定期限的維保服務(wù)或者提供一些必備的物品等，才能使采購標(biāo)的物能夠正常運(yùn)行的，供應(yīng)商在貨物充分報(bào)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)商業(yè)慣例提供必要的“免費(fèi)”維保服務(wù)和物品，不能認(rèn)定為是供應(yīng)商向采購人贈(zèng)予與采購項(xiàng)目無關(guān)的服務(wù)、商品的行為。

04、語言

根據(jù)《憲法》的規(guī)定，政府采購活動(dòng)中使用的一切書面、電子資料，應(yīng)當(dāng)使用中文，必須提供的外文資料，除不宜翻譯成中文的，應(yīng)當(dāng)翻譯成中文，且以中文釋義作為評(píng)價(jià)判斷認(rèn)定的依據(jù)。

05、授權(quán)

授權(quán)指的是制造廠家授權(quán)或者生產(chǎn)廠家授權(quán)。按照政府采購法律制度有關(guān)規(guī)定，除進(jìn)口產(chǎn)品外，采購文件不得將供應(yīng)商獲得制造廠商或者其他有權(quán)單位的授權(quán)作為供應(yīng)商參與采購活動(dòng)的實(shí)質(zhì)性要求。

筆者認(rèn)為，采購項(xiàng)目是否需要將授權(quán)作為實(shí)質(zhì)性要求進(jìn)行規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目的具體需求來確定，如果采購項(xiàng)目相關(guān)事宜具有特殊性，供應(yīng)商沒有能力且必須要制造廠商或者其他有權(quán)單位才能實(shí)施的，則需要制造廠商或者其他有權(quán)單位的事前授權(quán)，作為判斷是否滿足政府采購需求的依據(jù)。反之，則不需要提供授權(quán)。

06、競(jìng)標(biāo)有效期

競(jìng)標(biāo)有效期是供應(yīng)商提交的投標(biāo)（響應(yīng)）文件在一定期限內(nèi)保持有效的期限。

筆者認(rèn)為，在競(jìng)標(biāo)有效期內(nèi)，除因不可抗力事件導(dǎo)致無法履約的情況以外，供應(yīng)商撤銷投標(biāo)（響應(yīng)）文件或者放棄中標(biāo)、成交資格的，應(yīng)當(dāng)判定其投標(biāo)（響應(yīng)）文件承諾的競(jìng)標(biāo)有效期是虛假響應(yīng)，系事后證實(shí)提供虛假材料的行為，且要依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。競(jìng)標(biāo)有效期屆滿后，非供應(yīng)商的過錯(cuò)造成政府采購合同無法簽訂的，供應(yīng)商可以放棄中標(biāo)、成交或者退出該采購項(xiàng)目政府采購合同的簽訂，不承擔(dān)法律責(zé)任，同時(shí)還可以就相關(guān)損失向過錯(cuò)方依法主張補(bǔ)償或者賠償。

實(shí)踐中，也存在采購人因客觀原因需要供應(yīng)商延長競(jìng)標(biāo)有效期的情況。一種是因不可抗力事件或者采購人無法控制的原因，如投訴舉報(bào)案件處理。另一種是因采購人采購需求要作出必要調(diào)整。

筆者認(rèn)為，采購人可于投標(biāo)有效期屆滿之前與供應(yīng)商協(xié)商延長投標(biāo)有效期，但不得修改投標(biāo)（響應(yīng)）文件。如供應(yīng)商拒絕延長投標(biāo)有效期，屬于第一種情況，供應(yīng)商不得再參與該項(xiàng)目后續(xù)采購活動(dòng)，由此受到的損失，采購人可以自主決定是否給予補(bǔ)償。屬于第二種情況，則供應(yīng)商不得再參與該項(xiàng)目后續(xù)采購活動(dòng)，由此受到的損失，采購人應(yīng)當(dāng)給予賠償或者合理補(bǔ)償。

07、知識(shí)產(chǎn)權(quán)

尊重知識(shí)產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)規(guī)則，也是國際規(guī)則，政府采購應(yīng)當(dāng)尊重知識(shí)產(chǎn)權(quán)。但是，結(jié)合政府采購實(shí)際來看，更應(yīng)當(dāng)同時(shí)確保采購項(xiàng)目的后續(xù)投入不被前期中標(biāo)、成交供應(yīng)商因?yàn)橹R(shí)產(chǎn)權(quán)的原因而綁架，導(dǎo)致后續(xù)的政府采購行為沒有競(jìng)爭(zhēng)性或者導(dǎo)致創(chuàng)新無法實(shí)現(xiàn)，造成自身合法權(quán)益、國家利益、社會(huì)公共利益等受到損害。筆者認(rèn)為，要在采購活動(dòng)中解決這個(gè)問題，應(yīng)當(dāng)在采購文件實(shí)質(zhì)性要求部分作出三個(gè)層面的規(guī)定：

一是供應(yīng)商應(yīng)保證在其投標(biāo)（響應(yīng)）文件承諾提供的任何產(chǎn)品和服務(wù)（包括部分提供），不會(huì)產(chǎn)生因第三方提出侵犯其知識(shí)產(chǎn)權(quán)而引起法律和經(jīng)濟(jì)糾紛，如因知識(shí)產(chǎn)權(quán)而引起法律和經(jīng)濟(jì)糾紛，由供應(yīng)商承擔(dān)所有法律責(zé)任帶來的最終不利后果。

二是采購人享有采購項(xiàng)目實(shí)施過程中產(chǎn)生的知識(shí)成果及知識(shí)產(chǎn)權(quán)。供應(yīng)商如欲在采購項(xiàng)目實(shí)施過程中采用之前的自有知識(shí)成果及知識(shí)產(chǎn)權(quán)，需在投標(biāo)（響應(yīng)）文件中聲明，并提供相關(guān)證明文件。

三是供應(yīng)商采用了自己不擁有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)成果的，應(yīng)當(dāng)獲得知識(shí)產(chǎn)權(quán)人的合法授權(quán)，并完全支付相關(guān)費(fèi)用，保證該采購項(xiàng)目和該采購項(xiàng)目的后續(xù)開發(fā)使用，均不會(huì)被知識(shí)產(chǎn)權(quán)人主張賠償或者補(bǔ)償。供應(yīng)商完全支付的費(fèi)用，應(yīng)作為采購項(xiàng)目的成本構(gòu)成，含在報(bào)價(jià)里，以免糾紛。

08、保障公平競(jìng)爭(zhēng)

公平競(jìng)爭(zhēng)是政府采購應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。實(shí)際中，政府采購法律制度不可能列舉出政府采購市場(chǎng)中的所有違反或者不利于公平競(jìng)爭(zhēng)的行為，并進(jìn)行法律規(guī)制。那么，要保證每個(gè)政府采購活動(dòng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的實(shí)現(xiàn)，采購文件實(shí)質(zhì)性要求部分就應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購需求，規(guī)定保障政府采購活動(dòng)公平的措施。

筆者認(rèn)為，要保證采購項(xiàng)目能夠形成實(shí)質(zhì)上的有效競(jìng)爭(zhēng)，采購文件應(yīng)當(dāng)對(duì)相同品牌產(chǎn)品、相同制造廠商不同品牌產(chǎn)品、具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的供應(yīng)商之間、具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的采購代理機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商之間、具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的采購人與供應(yīng)商之間、前期參與該采購項(xiàng)目有關(guān)事宜的供應(yīng)商、兩個(gè)供應(yīng)商委托的代理人之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系及其他有關(guān)情況，規(guī)定科學(xué)合理的預(yù)防措施。

09、合同分包

采購文件應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購需求，載明供應(yīng)商是否可以分包履行政府采購合同。分包履行合同的內(nèi)容事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)明示，且為政府采購合同履行的非主體、非關(guān)鍵性工作，不屬于供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)履行的主要合同義務(wù)。分包履行合同部分需要有關(guān)國家法律法規(guī)規(guī)定的資格資質(zhì)要求的，分包履行的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)資格資質(zhì)。

分包履行合同部分可以發(fā)揮政府采購政策功能的，采購文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定相關(guān)措施辦法，保證政府采購政策功能措施能夠?qū)崿F(xiàn)。采購合同實(shí)行分包履行的，其履行標(biāo)的應(yīng)當(dāng)與政府采購合同的約定一致，中標(biāo)、成交供應(yīng)商就整個(gè)采購項(xiàng)目向采購人負(fù)責(zé)，分包供應(yīng)商就分包項(xiàng)目與中標(biāo)、成交供應(yīng)商承擔(dān)連帶責(zé)任。

10、禁止轉(zhuǎn)包

實(shí)踐中，轉(zhuǎn)包的危害性是不言而喻的，在工程招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，層層轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，給國家利益、社會(huì)公共利益造成了嚴(yán)重的損害，在政府采購領(lǐng)域，也應(yīng)嚴(yán)禁中標(biāo)、成交供應(yīng)商將任何政府采購合同義務(wù)轉(zhuǎn)包。

轉(zhuǎn)包與分包的本質(zhì)區(qū)別，在于分包項(xiàng)目中標(biāo)、成交供應(yīng)商不退出現(xiàn)有政府采購合同當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，分包供應(yīng)商與中標(biāo)、成交供應(yīng)商之間沒有實(shí)質(zhì)上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，均是對(duì)采購人負(fù)責(zé)，而轉(zhuǎn)包則有本質(zhì)上的不同。筆者認(rèn)為，中標(biāo)、成交供應(yīng)商轉(zhuǎn)包的，應(yīng)當(dāng)以視同拒絕履行政府采購合同義務(wù)追究法律責(zé)任。

11、競(jìng)標(biāo)紀(jì)律

要保障一項(xiàng)活動(dòng)的正常進(jìn)行，必要的紀(jì)律要求是必不可少的，政府采購活動(dòng)也不例外。

供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)必須遵循合法合規(guī)、公平競(jìng)爭(zhēng)、誠實(shí)信用等原則，不得有提供虛假材料、采取不正當(dāng)手段詆毀或者排擠其他供應(yīng)商、惡意串通或者視同惡意串通、向有關(guān)單位和個(gè)人行賄或者提供其他不正當(dāng)利益、違規(guī)協(xié)商談判、無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)（成交）或者拒不簽訂政府采購合同、違規(guī)簽訂政府采購合同等行為。

供應(yīng)商有這些行為的，應(yīng)當(dāng)被追究相應(yīng)的法律責(zé)任，同時(shí)取消中標(biāo)、成交資格或者認(rèn)定中標(biāo)、成交無效。

12、重要文書格式

在政府采購活動(dòng)中，要實(shí)現(xiàn)采購活動(dòng)規(guī)范化進(jìn)行，一些供應(yīng)商競(jìng)標(biāo)文書格式設(shè)置是非常必要的，這常常也是采購文件的重要組成部分。筆者認(rèn)為，采購文件中規(guī)定的供應(yīng)商競(jìng)標(biāo)文書格式，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)大于形式的原則，一般不得具有強(qiáng)制性。

但是，為保障采購活動(dòng)有序進(jìn)行的必備文書格式，如投標(biāo)函和承諾函等，一般應(yīng)當(dāng)作為實(shí)質(zhì)性要求。而文書格式有關(guān)表格中的備注欄目，應(yīng)當(dāng)作為供應(yīng)商根據(jù)自身競(jìng)標(biāo)情況作解釋性說明的選擇性內(nèi)容填寫事項(xiàng)。

另外，文書格式中需要填寫的相關(guān)內(nèi)容事項(xiàng)，可能會(huì)與采購項(xiàng)目無關(guān)，在不改變投標(biāo)（響應(yīng)）文件原義、不影響采購項(xiàng)目采購需求的情況下，供應(yīng)商可以不予填寫。

13、技術(shù)服務(wù)、商務(wù)等要求不得偏離

且必須響應(yīng)的規(guī)定條款

這類規(guī)定條款，往往是采購人、采購代理機(jī)構(gòu)在確定采購需求最關(guān)心、最重視、最花精力的部分，也是決定此采購項(xiàng)目采購需求有別于彼采購項(xiàng)目采購需求的主要區(qū)別的部分，是采購項(xiàng)目特殊性的集中體現(xiàn)部分。

筆者認(rèn)為，采購文件中技術(shù)服務(wù)、商務(wù)等要求不得偏離且必須響應(yīng)的規(guī)定條款設(shè)置，應(yīng)當(dāng)保證采購項(xiàng)目核心采購需求的實(shí)現(xiàn)，有競(jìng)爭(zhēng)需要的，還應(yīng)當(dāng)考慮能夠滿足法定有效競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商數(shù)量要求。另外，涉及專利、專有性的技術(shù)服務(wù)、商務(wù)等要求，一般不得作為實(shí)質(zhì)性要求的規(guī)定條款，除非涉及專利、專有性的技術(shù)服務(wù)、商務(wù)等要求具有可替代性，且采購文件明確允許具有可替代性的產(chǎn)品不會(huì)被認(rèn)為偏離而進(jìn)行不利處理。

14、政府采購合同需要事前確定的

不可協(xié)商變更的規(guī)定條款

政府采購合同是政府采購結(jié)果的契約化體現(xiàn)。政府采購合同遵循合同法規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)之一，就是合同法的意思自治原則可能會(huì)沖擊采購過程中通過一系列采購過程所確定下來的實(shí)質(zhì)性采購結(jié)果。

因此，在采購文件中事先規(guī)定出采購人和供應(yīng)商在政府采購合同簽訂時(shí)不可協(xié)商變更的規(guī)定條款，是保證政府采購合同履行滿足采購需求的重要內(nèi)容，也是政府采購合同主要權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)具有先前確定性的重要體現(xiàn)。

采購文件中應(yīng)當(dāng)明確載明政府采購合同需要事前確定的不可協(xié)商變更的規(guī)定條款。

15、必須滿足的其他內(nèi)容條款

在編制政府采購采購文件時(shí)，一些采購人無法接受的或者供應(yīng)商必須滿足的其他內(nèi)容條款等，應(yīng)當(dāng)在政府采購活動(dòng)中不斷總結(jié)完善，以保障政府采購需求的實(shí)現(xiàn)。