某單位一辦公設備公開招標項目，因市場上該類供應商數量眾多，采購代理機構同采購人商議后，決定實施資格預審。依法發(fā)布資格預審公告后，12家供應商在規(guī)定時間內提交了資格預審申請文件，8家通過資格預審。其中，A公司因未按要求提供某項具體證明材料而未通過資格預審（A公司負責人事后稱，自身是滿足該項目資格預審要求的，只因一份材料在準備過程中因工作人員疏忽而出現偏差）。

在投標截止時間前，8家通過資格預審的供應商均提交了投標文件。A公司也向采購代理機構購買了招標文件并編制了投標文件。但A公司在向采購代理機構提交投標文件時，被采購代理機構工作人員拒收。

A公司遂向采購代理機構提起質疑，稱87號令第三十三條只規(guī)定了兩種拒收投標人投標文件的情形，即逾期送達和未按規(guī)定密封，而資格預審不通過供應商提交的投標文件，不是87號令拒收投標文件的兩種法定情形之一，因此自己的投標文件不應當被拒收。

采購代理機構則認為，A公司未通過前期的資格預審，不具有投標資格，因此不能接收其投標文件。

對采購代理機構的質疑答復不滿，A公司又向當地財政部門提起了投訴。

問題引出

1.未通過資格預審供應商提交的投標文件是法定拒收情形嗎？

2.該如何理解87號令只規(guī)定了兩種拒收投標文件的情形？

專家點評

近段時間，在與業(yè)界人士就87號令相關條款進行交流探討時了解到這樣一個情況，就是部分一線同行對于87號令第三十三條的規(guī)定有“看法”，認為該條款有漏洞，只規(guī)定了兩種拒收投標人投標文件的法定情形，即“逾期送達或者未按照招標文件要求進行密封的”，而漏掉了未通過資格預審的供應商所提供的投標文件也應當拒收的這種情形，這給實踐中采購代理機構或是采購人拒收資格預審未通過投標人的投標文件時制造了困惑和潛在風險。實際情況真是這樣嗎？我們在此做下分析和論斷。

其實，僅憑實踐經驗和對相關法律法規(guī)精神的理解，我們就不難判斷，未通過資格預審的供應商所提交的投標文件，應當是被拒收的，正如本案例中采購代理機構也拒收了A公司的投標文件。

但是，87號令在此確實只明文規(guī)定了兩種拒收情形，沒有資格預審不通過供應商提交的投標文件這種情形。因此，實踐中一些操作人員在拒收資格預審未通過供應商的投標文件時不免有顧慮：拒收有依據嗎？被質疑投訴怎么辦？

在此，我們首先要鄭重明確，本案例中采購代理機構拒收A公司的投標文件是有依據的！不必擔心被質疑投訴。接下來，我們就為實踐中拒收資格審查未通過供應商提交的投標文件的做法作兩方面的依據分析。

拒收資格預審不通過供應商投標文件——兩大依據

依據一：《招標投標法實施條例》第三十六條第二款：“未通過資格預審的申請人提交的投標文件，以及逾期送達或者不按照招標文件要求密封的投標文件，招標人應當拒收。”

對于這一條依據，湖北省漢川市公共資源交易監(jiān)督管理局倪劍龍認為，對于政府采購招標投標活動來說，招投標法系是一般法，所有的政府采購招投標活動均應當適用《招標投標法》及其實施條例的一般條款，當政府采購相關法規(guī)沒有明確規(guī)定的時候，應當適用《招標投標法》及其實施條例。

也即在政府采購招投標活動中，資格預審不通過的供應商所提交的投標文件也屬于法定拒收情形。

因此，本案例中采購代理機構拒收A公司投標文件的做法，依據《招標投標法實施條例》第三十六條第二款的規(guī)定，是合法合規(guī)的，相關方在處理質疑投訴時，完全可以據此作出答復處理。

依據二：87號令第十八條第二款：“公開招標進行資格預審的，招標公告和資格預審公告可以合并發(fā)布，招標文件應當向所有通過資格預審的供應商提供。”

從87號令上述條款中“招標文件應當向所有通過資格預審的供應商提供”的規(guī)定可以看出，如果政府采購招標項目實施資格預審的，前期資格預審不通過的供應商，應當是沒有獲取招標文件資格的（所以可以認定，本案例中采購代理機構向A公司提供了招標文件的做法是不當的），也就是沒有投標資格，那何來的編制投標文件一說？而拒收其投標文件就更是無從說起了。

所以，天津市政府采購中心王永鋒認為，“資格預審不通過的供應商遞交投標文件”的情況理論上實踐中是不應當發(fā)生的，即便其提交了投標文件，也可認定其不具備投標資格而拒收其投標文件。所以，本案例中采購代理機構也可以依據這一點拒收A公司的投標文件。

如果我們只是單純機械地理解87號令第三十三條規(guī)定的這兩種拒收投標文件的情形，確實會給實踐操作帶來一定的困惑，因此為減少實踐中不必要的爭議和糾紛，更好、更順地實施政府采購活動，有業(yè)界人士建議在資格預審文件中明確“資格預審不通過的供應商不能獲取投標文件并參與投標”的規(guī)定，以徹底打消后期顧慮。

87號令只規(guī)定兩種投標文件拒收情形——兩個原因

既然資格預審未通過的供應商所提供的投標文件也應當拒收，那么87號令第三十一條中為什么沒有將這種情形一并列入呢？

對于這個問題，業(yè)內專家人士認為可以從以下兩個方面或角度來理解。

一是，87號令第三十三條只規(guī)定了采購人或者采購代理機構拒收逾期送達的或者是沒有按照招標文件要求密封的投標文件這兩種情形，對此天津市政府采購中心王永鋒認為，這跟實踐中這兩種情形不拒收的話最容易引發(fā)不必要的爭議和糾紛有關，而且一旦引發(fā)這類質疑投訴，對于其他供應商來說是很不公平的。所以，87號令這一規(guī)定的出發(fā)點，應當是嚴肅政府采購招投標紀律，目的是致力于營造公平競爭的環(huán)境。

二是，通常在政府采購項目中較少有進行資格預審的，而招投標的項目進行資格預審的情形則較為普遍，所以在招投標法系中將資格預審不通過的供應商所提交的投標文件列為了拒收情形，因此在此次87號令中并未將這種情形列入第三十三條。但是，87號令未明令列入，并不意味著政府采購招投標實踐中拒收資格預審不通過的供應商所提交的投標文件就沒有依據，實踐中可依據上述兩個依據來處理此類質疑投訴。

法規(guī)鏈接

《政府采購貨物服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）

第十八條 采購人或者采購代理機構應當按照招標公告、資格預審公告或者投標邀請書規(guī)定的時間、地點提供招標文件或者資格預審文件，提供期限自招標公告、資格預審公告發(fā)布之日起計算不得少于5個工作日。提供期限屆滿后，獲取招標文件或者資格預審文件的潛在投標人不足3家的，可以順延提供期限，并予公告。

公開招標進行資格預審的，招標公告和資格預審公告可以合并發(fā)布，招標文件應當向所有通過資格預審的供應商提供。

第三十三條 投標人應當在招標文件要求提交投標文件的截止時間前，將投標文件密封送達投標地點。采購人或者采購代理機構收到投標文件后，應當如實記載投標文件的送達時間和密封情況，簽收保存，并向投標人出具簽收回執(zhí)。任何單位和個人不得在開標前開啟投標文件。

對于逾期送達或者未按照招標文件要求密封的投標文件，采購人或者采購代理機構應當拒收。

《招標投標法實施條例》

第三十六條 未通過資格預審的申請人提交的投標文件，以及逾期送達或者不按照招標文件要求密封的投標文件，招標人應當拒收。

招標人應當如實記載投標人投標文件的送達時間和密封情況，并存檔備查。