2019年3月5日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)向大會(huì)作《2019年政府工作報(bào)告》，其中有哪些內(nèi)容與PPP相關(guān)呢？本文根據(jù)個(gè)人理解，整理出以下幾點(diǎn)：

一、關(guān)于PPP模式的直接表述

政府工作報(bào)告首次出現(xiàn)關(guān)于PPP的直接表述是在2015年：“基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式”；2016年政府工作報(bào)告提出：“完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。”；2017年政府工作報(bào)告中提出：“深化政府和社會(huì)資本合作，完善相關(guān)價(jià)格、稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠(chéng)信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。相應(yīng)的關(guān)鍵詞為“積極推廣→完善→深化”，體現(xiàn)了過(guò)去幾年P(guān)PP模式在國(guó)家鼓勵(lì)支持下的快速發(fā)展，同時(shí)也積累了一些問(wèn)題。

圖1 近兩年財(cái)政部項(xiàng)目管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量以及投資規(guī)模同比上年凈增量

我們可以注意到，2018年政府工作報(bào)告中并無(wú)關(guān)于PPP模式的直接表述。同時(shí)自財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）開(kāi)始，國(guó)家也對(duì)PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題進(jìn)行了大規(guī)模整改，這導(dǎo)致2018年新增PPP項(xiàng)目相比于2017年（無(wú)論是項(xiàng)目數(shù)量還是投資規(guī)模）有比較明顯的下滑（詳見(jiàn)圖1）。2019年政府工作報(bào)告再次提及PPP，相應(yīng)的關(guān)鍵詞為“有序推進(jìn)”，這表明了國(guó)家對(duì)PPP模式的正面態(tài)度——PPP還是要做的。但不是什么都可以做PPP，也不是盲目的大干快上，而是要強(qiáng)調(diào)規(guī)范，即依法合規(guī)的有序推進(jìn)。

表1 歷年政府工作報(bào)告中PPP的相關(guān)表述

2019年3月7日，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）也進(jìn)一步說(shuō)明和印證了這一點(diǎn)，該文件指出：“在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，引入社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，提升供給質(zhì)量和效率，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署。”該文件也進(jìn)一步明確和細(xì)化了如何依法合規(guī)有序推進(jìn)PPP模式。

二、減稅

2019年政府工作報(bào)告提出“將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的稅率降至13%，將交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的稅率降至9%，確保主要行業(yè)稅負(fù)明顯降低；保持6%一檔的稅率不變，但通過(guò)采取對(duì)生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增”。減稅政策對(duì)PPP項(xiàng)目的影響主要包括以下兩方面：

第一，此次減稅，尤其是針對(duì)制造業(yè)等行業(yè)將現(xiàn)行16%的稅率降至13%，可以說(shuō)減稅力度相當(dāng)之大，這是繼《關(guān)于調(diào)整增值稅稅率的通知》（財(cái)稅〔2018〕32號(hào)）對(duì)增值稅稅率下調(diào)（17%的稅率降至16%，11%的稅率降至10%）后的又一次調(diào)整，能夠有效緩解營(yíng)改增之后部分項(xiàng)目由于進(jìn)項(xiàng)抵扣難造成實(shí)際稅負(fù)上升的問(wèn)題，對(duì)于PPP項(xiàng)目而言相當(dāng)于政府更多的讓利給社會(huì)資本，能夠在一定程度上調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與項(xiàng)目的積極性。

第二，同時(shí)需要注意到，稅收收入仍然是我國(guó)財(cái)政收入的大頭，其中增值稅收入（不考慮海關(guān)代征的進(jìn)口增值稅）占比約四分之一（詳見(jiàn)圖2）。此次減稅必然會(huì)造成地方財(cái)政吃緊（增值稅收入中央與地方按50%：50%分成，同時(shí)地方政府能夠獲得一定的稅收返還）進(jìn)而收入下降，而剛性的財(cái)政支出又很難壓縮。因此，本次政府工作報(bào)告的說(shuō)法：“為支持企業(yè)減負(fù)，各級(jí)政府要過(guò)緊日子，想方設(shè)法籌集資金。”

圖2 近年稅收收入占財(cái)政收入的比重

鑒于目前絕大多數(shù)（90%以上，詳見(jiàn)圖3）PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)或政府付費(fèi)類(lèi)，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后主要收入來(lái)源于本地政府財(cái)政補(bǔ)貼，也就是需要地方政府通過(guò)財(cái)政支出的方式進(jìn)行安排。而減稅造成的地方政府財(cái)政收入縮減必然會(huì)令各地在決策是否實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)更加謹(jǐn)慎。

圖3 截至2019年1月按回報(bào)機(jī)制分布的管理庫(kù)項(xiàng)目

三、項(xiàng)目資本金比例

2019年政府工作報(bào)告中相關(guān)表述為：“創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目資本金比例”。

項(xiàng)目資本金制度自1996年開(kāi)始試行后，經(jīng)歷了若干次的調(diào)整（詳見(jiàn)表2）。

表2 項(xiàng)目資本金比例制度的變化

近期國(guó)家對(duì)于PPP項(xiàng)目資本金監(jiān)管比較嚴(yán)格，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策對(duì)項(xiàng)目資本金進(jìn)行規(guī)范要求（詳見(jiàn)表3），這也導(dǎo)致了社會(huì)資本投資項(xiàng)目的資本金壓力加大。因此，適當(dāng)?shù)慕档晚?xiàng)目資本金比例，能夠更有效的激發(fā)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。 

表3 部分關(guān)于PPP項(xiàng)目資本金監(jiān)管的政策文件

進(jìn)一步分析，政府工作報(bào)告中的表述為“適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目資本金比例”,同時(shí)前一句提到“加大城際交通、物流、市政、災(zāi)害防治、民用和通用航空等基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，加強(qiáng)新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”相關(guān)行業(yè)的項(xiàng)目最低資本金比例極有可能得到適當(dāng)降低。另外，鑒于《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）提出的九大重點(diǎn)領(lǐng)域中絕大多數(shù)行業(yè)目前最低資本金比例為20%，因此本次資本金比例調(diào)整后，極有可能出現(xiàn)最低資本金比例低于20%的行業(yè)。

四.從政府工作報(bào)告看PPP模式的未來(lái)

自“分稅制”的財(cái)政體制實(shí)施以來(lái)，各地方政府財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大，須通過(guò)舉借債務(wù)的方式來(lái)滿(mǎn)足本地基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的資金需求，具體主要表現(xiàn)為地方政府融資平臺(tái)舉債。然而自2015年開(kāi)始實(shí)施的新預(yù)算法極大的限制了地方政府這一資金來(lái)源，唯一規(guī)范的舉債渠道為發(fā)行地方政府債券，然而地方政府債券尚不足以解決地方的財(cái)力問(wèn)題，PPP模式在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生，正如《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）所說(shuō)能夠“有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”

因此，PPP模式首先尤其存在的現(xiàn)實(shí)意義，應(yīng)該說(shuō)，PPP模式與地方政府債券是解決地方政府基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)資金問(wèn)題的兩個(gè)重要抓手。從今年的政府工作報(bào)告來(lái)看，國(guó)家對(duì)PPP模式的明確表態(tài)：“有序推進(jìn)”四個(gè)字表明了對(duì)PPP模式偏向于正面以及鼓勵(lì)的態(tài)度。

但正如前文所分析，“有序推進(jìn)”不是盲目的大干快上，相比于前幾年政府工作報(bào)告中“積極推廣→完善→深化”表述更加務(wù)實(shí)。實(shí)施PPP模式除了緩解地方財(cái)政壓力之外，更有加快轉(zhuǎn)變政府職能實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、打破行業(yè)準(zhǔn)入激發(fā)市場(chǎng)主體活力等更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義，所以未來(lái)的PPP模式的實(shí)施要更加注重規(guī)范性（這一點(diǎn)在前文所引用的財(cái)金〔2019〕10號(hào)文已經(jīng)有所體驗(yàn)）。同時(shí)，在此次規(guī)?？涨暗拇鬁p稅背景下，地方財(cái)政壓力進(jìn)一步加大，未來(lái)的PPP模式要真正用在地方急需和必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，即“基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板”領(lǐng)域（詳見(jiàn)國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）中相關(guān)行業(yè)，如政府工作報(bào)告中重點(diǎn)提及的城際交通、物流、市政、災(zāi)害防治、民用和通用航空等，以及未來(lái)可能下調(diào)資本金比例激發(fā)社會(huì)資本投資熱情的相關(guān)行業(yè)。