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韓斌:PPP急剎車是過度解讀,現(xiàn)已擠掉了PPP的泡沫

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PPP模式

從2014年財(cái)政部按照黨中央國(guó)務(wù)院的部署推廣PPP模式開始,PPP經(jīng)歷了從探索發(fā)展到快速發(fā)展的階段。經(jīng)過幾年的努力,我們創(chuàng)新了公共服務(wù)供給方式,形成了一套制度體系,打造了一批優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目,建立了一個(gè)相對(duì)完整的全國(guó)PPP市場(chǎng)。

在PPP不斷為改革發(fā)展注入活力的同時(shí),一些地方違規(guī)操作累積的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。2017年是PPP規(guī)范發(fā)展之年,管理不斷深化。財(cái)政部出臺(tái)一系列規(guī)范地方融資平臺(tái)、政府投資基金、政府購買服務(wù)和PPP管理的文件,集中清理規(guī)范,就是為了在新的起點(diǎn)上更穩(wěn)健地邁向新的征程。未來PPP應(yīng)該主動(dòng)聚焦助力決戰(zhàn)攻堅(jiān),實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,發(fā)揮更好的作用。

著力防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

自2014年推廣應(yīng)用PPP模式以來,4年改革探索實(shí)踐成效顯著,在調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面發(fā)揮了積極作用。但相比規(guī)范發(fā)展的總體目標(biāo),仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)、實(shí)際問題和傾向性風(fēng)險(xiǎn)苗頭,干擾了PPP發(fā)展秩序,形成了一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患,可概括為三類,即財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。這三類風(fēng)險(xiǎn)疊加在一起,對(duì)PPP事業(yè)本身造成的最大的風(fēng)險(xiǎn)就是“劣幣驅(qū)逐良幣”。

為了防范化解這些風(fēng)險(xiǎn),讓PPP能夠規(guī)范持續(xù)發(fā)展,財(cái)政部自去年開始采取了一系列措施。2017年4月,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》,打響了防風(fēng)險(xiǎn)抓規(guī)范戰(zhàn)役中的第一槍;同年7月,財(cái)政部提出要防范“四化”,即支出責(zé)任的固化、財(cái)承上限的虛化、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的淡化、適用范圍的泛化。針對(duì)這“四化”財(cái)政部提出要把握好“四條線”,即守住底線、嚴(yán)控紅線、明確界線、掌握天線。同年11月,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》,開始集中清理整頓工作。這一系列政策的出臺(tái),加上相關(guān)部門防控風(fēng)險(xiǎn)的舉措,似乎讓市場(chǎng)有點(diǎn)喘不過氣,媒體也出現(xiàn)一定的過度解讀傾向,認(rèn)為是PPP急剎車、叫停。實(shí)際上,這些工作是必要的,意在正本清源,為PPP繼續(xù)往前走打牢基礎(chǔ)。

中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)PPP工作要求,在推進(jìn)完善PPP健康運(yùn)行基礎(chǔ)性建設(shè)的同時(shí),當(dāng)前工作特別是要強(qiáng)化對(duì)存量項(xiàng)目的監(jiān)管,有問題及時(shí)化解,避免出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部嚴(yán)格按照中央指示,通過一系列文件以及政府和市場(chǎng)的齊心協(xié)力,認(rèn)真落實(shí)具體任務(wù)。一是對(duì)示范項(xiàng)目的核查處理。財(cái)政部前三批示范項(xiàng)目有84個(gè)項(xiàng)目調(diào)出了示范清單,89個(gè)項(xiàng)目要求限期整改,整改工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。二是對(duì)項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目進(jìn)行集中清理。全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)切實(shí)貫徹中央要求,項(xiàng)目清理工作取得了積極成效,不規(guī)范的項(xiàng)目被清理退庫或整改,并保持持續(xù)警覺,建立項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行的長(zhǎng)期機(jī)制,確保入庫項(xiàng)目是名副其實(shí)的PPP項(xiàng)目。三是對(duì)已入庫項(xiàng)目所在地的財(cái)政承受能力情況進(jìn)行全面數(shù)據(jù)的提取和風(fēng)險(xiǎn)分析,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)量化做到心中有數(shù)。財(cái)政部綜合信息平臺(tái)開通了對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的監(jiān)測(cè)功能,將對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)的線上跟蹤,線上和線下管理結(jié)合,確保PPP項(xiàng)目不產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

深刻認(rèn)識(shí)把握PPP內(nèi)涵不忘改革初心

深刻認(rèn)識(shí)PPP,從正面講就要發(fā)揮PPP三個(gè)工具作用:一是效率工具。提質(zhì)增效,讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。二是改革工具。使PPP既在公共服務(wù)創(chuàng)新方面發(fā)揮作用,同時(shí)發(fā)揮PPP改革的工具牽引各方面體制機(jī)制變革的重要作用。三是治理工具。和國(guó)際相比,中國(guó)的PPP已經(jīng)賦予其治理工具的內(nèi)涵,實(shí)際上是政府和市場(chǎng)合作,這是中國(guó)國(guó)情特定的要求。處理政府和市場(chǎng)共治這種新的治理模式,是深化改革、政府簡(jiǎn)政放權(quán)、放管服的要求賦予PPP特定的使命。在任何時(shí)候做PPP工作都要牢牢記住這三個(gè)工具,不能把PPP僅僅當(dāng)成簡(jiǎn)單的投融資工具應(yīng)用,只有站在更高的層面看待PPP工作,深刻把握好它的內(nèi)涵,才能讓PPP工作走得遠(yuǎn),發(fā)揮更大的作用。

正確把握PPP,從反面講就是有三個(gè)不能做的事情。一是不能把它作為變相融資的手段,防止PPP異化為新的融資平臺(tái)。二是不能急功近利。PPP可以平滑代際之間的財(cái)政支出分配,但做超出能力的事情就是對(duì)子孫后代不負(fù)責(zé)。急功近利的做法有的時(shí)候是以加快發(fā)展為借口,但是如果不可持續(xù),發(fā)展是沒有意義的。三是政府不能失信,防止新官不理舊賬,更不能新官不理新賬。要遵守契約精神,任何時(shí)候都要嚴(yán)格履約。

PPP改革的初心,按照它的定義,就是要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新,是牽引改革的一種手段。在做PPP工作的時(shí)候要始終圍繞著初心,不能因?yàn)閷?shí)踐的年頭多了、路走遠(yuǎn)了,就忘掉起點(diǎn)在哪,方向在哪。

站在新的起點(diǎn)堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展

未來PPP應(yīng)該主動(dòng)聚焦助力決戰(zhàn)攻堅(jiān),用PPP的高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。在過去半年集中清理整頓中應(yīng)看到,PPP發(fā)展的步伐沒有停止。我們過去這段時(shí)間堅(jiān)持做到九個(gè)字——“不松勁,不停步,再出發(fā)”。這半年以來,在不斷強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理的同時(shí),持續(xù)發(fā)展PPP的積極信號(hào)很多。今年2月6日,財(cái)政部等多部門聯(lián)合發(fā)布了第四批示范項(xiàng)目清單396個(gè)項(xiàng)目,雖然數(shù)量比前一批有所減少,但是質(zhì)量更高,同時(shí)釋放一個(gè)積極的信號(hào),繼續(xù)發(fā)揮示范項(xiàng)目的作用;3月2日,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布2018年立法計(jì)劃,明確包括了PPP條例。最近一段時(shí)間以來,在原國(guó)務(wù)院法制辦、司法部的牽頭下,各方面在立法上沒有松懈,努力出一個(gè)好條例,發(fā)揮好PPP的作用,從而堅(jiān)定大家的信心,為各界提供更好的保障;4月11日,中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革的意見中提出,創(chuàng)新工作方式;4月19日,印發(fā)關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣PPP模式的意見;4月23日,人民日?qǐng)?bào)發(fā)表文章,在深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)中提到創(chuàng)新公共服務(wù)發(fā)展機(jī)制,引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給;4月28日,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)對(duì)落實(shí)2017年重大措施予以督查激勵(lì)的通報(bào),其中表彰了27個(gè)PPP模式推廣得力的市縣;5月18日,習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)要提高環(huán)境治理水平,其中就包括采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

習(xí)近平總書記的講話是PPP工作的新起點(diǎn)。不僅是環(huán)保領(lǐng)域,PPP在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域同樣將發(fā)揮重要作用。應(yīng)該說,過去半年采取非常有力的措施,擠掉了PPP的泡沫,去偽存真,激濁揚(yáng)清,讓PPP能夠健康可持續(xù)發(fā)展。在過去半年里,我們一直是做到不松勁,不停步,并且準(zhǔn)備好了再出發(fā)。

財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆強(qiáng)調(diào),作為財(cái)政干部一定要明確一個(gè)道理,財(cái)政部是為黨中央當(dāng)家理財(cái),也就是說我們做的一切工作都是圍繞中央的部署,圍繞國(guó)家的重點(diǎn)工作。對(duì)PPP工作而言,PPP到底要發(fā)揮什么作用,其實(shí)已一目了然。按照黨的十九大要求,圍繞第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)——決勝全面小康,PPP一定是服務(wù)于三大攻堅(jiān)戰(zhàn),在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治中發(fā)揮作用。接下來,一定是圍繞建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)美好生活這“兩美”目標(biāo)服務(wù)。如果說起步的時(shí)候是在整個(gè)公共領(lǐng)域全面推廣PPP,黨的十九大已經(jīng)為中國(guó)發(fā)展確定了藍(lán)圖目標(biāo),PPP工作從三大攻堅(jiān)到服務(wù)“兩美”,目標(biāo)更加明確,要切實(shí)發(fā)揮推動(dòng)體制機(jī)制變革作用,為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)發(fā)揮應(yīng)有的作用,做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

PPP要堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展,實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效的目的,至少有六個(gè)方面的具體工作要做。一是繼續(xù)完善制度體系。包括加快推進(jìn)PPP條例和未來PPP的立法工作;修訂現(xiàn)有的制度,包括操作指南、財(cái)承論證指引等;建立新的制度,比如績(jī)效評(píng)價(jià)工作指引或者辦法,風(fēng)險(xiǎn)控制的辦法等。二是深化財(cái)政管理。推動(dòng)相適應(yīng)的預(yù)算體制的管理,從補(bǔ)建設(shè)向補(bǔ)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變,加強(qiáng)中長(zhǎng)期規(guī)劃管理。同時(shí),加大財(cái)政績(jī)效體系建設(shè),加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)測(cè)。三是加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)。要?jiǎng)?chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,不管是國(guó)企還是民企都應(yīng)有公平競(jìng)爭(zhēng)的土壤;為了適應(yīng)PPP項(xiàng)目全生命周期管理的要求,要著力培育運(yùn)營(yíng)商,加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的能力建設(shè),讓他們真正發(fā)揮專業(yè)能力。四是健全PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制?,F(xiàn)在已經(jīng)開始在分領(lǐng)域的研究,為PPP項(xiàng)目提供一個(gè)合理的回報(bào)基準(zhǔn)和回報(bào)區(qū)間。為了支持回報(bào)機(jī)制的建立,在PPP項(xiàng)目的定價(jià)機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制上要進(jìn)一步加強(qiáng)改革。五是支持融資創(chuàng)新。既要防范金融風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)也要加大項(xiàng)目融資創(chuàng)新的力度,不僅是為了PPP項(xiàng)目本身,而且通過PPP促進(jìn)金融領(lǐng)域創(chuàng)新。六是優(yōu)化信息平臺(tái)。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)對(duì)PPP發(fā)展非常重要,要應(yīng)用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)升級(jí)信息平臺(tái),更有效地發(fā)揮它的監(jiān)督作用,同時(shí)更好地實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱,促進(jìn)公平交易。信息平臺(tái)提高了財(cái)政管理PPP的透明度,實(shí)現(xiàn)陽光財(cái)政。


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