近日，財(cái)政部發(fā)出通知將全面監(jiān)測(cè)PPP項(xiàng)目庫(kù)的財(cái)政支出數(shù)據(jù)，要確保錄入數(shù)據(jù)與相關(guān)文件相符、數(shù)據(jù)信息準(zhǔn)確完整，這與前期54號(hào)文對(duì)示范項(xiàng)目提出建立中期評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制遙相呼應(yīng)。這表明，隨著PPP項(xiàng)目的大批量落地，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行周期審查和過(guò)程監(jiān)管，必將成為一種趨勢(shì)。

結(jié)合當(dāng)前PPP項(xiàng)目的執(zhí)行程度以及清庫(kù)整改情況，本文認(rèn)為，為保證PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)運(yùn)作和健康發(fā)展，在PPP項(xiàng)目中引進(jìn)全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)，很有必要。

一、全過(guò)程工程咨詢(xún)是當(dāng)前基建市場(chǎng)發(fā)展的必然趨勢(shì)

2017年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了國(guó)辦發(fā)[2017]19號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，首次提出了“全過(guò)程工程咨詢(xún)”這一理念，文中明確寫(xiě)到“鼓勵(lì)投資咨詢(xún)、勘察、設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、招標(biāo)代理、工程造價(jià)等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購(gòu)重組等方式發(fā)展全過(guò)程工程咨詢(xún)，培育一批具有國(guó)際水平的全過(guò)程工程咨詢(xún)企業(yè)。制定全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同范本。政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過(guò)程工程咨詢(xún)，鼓勵(lì)非政府投資工程委托全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)。在民用建筑項(xiàng)目中，充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)提供全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)”。

隨后5月，住建部又發(fā)布了建市[2017]101號(hào)文《關(guān)于開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢(xún)試點(diǎn)工作的通知》，選擇8省市和40家企業(yè)開(kāi)展為期兩年的全過(guò)程工程咨詢(xún)?cè)圏c(diǎn)工作。隨即，浙江、四川、廣東和廣西等省區(qū)也相繼出臺(tái)了全過(guò)程工程咨詢(xún)?cè)圏c(diǎn)工作方案，為地方上全過(guò)程工程咨詢(xún)的推廣發(fā)展打通了渠道。

在《工程勘察設(shè)計(jì)行業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，又重點(diǎn)提出應(yīng)培育全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)，并“鼓勵(lì)建筑師依據(jù)合同約定提供項(xiàng)目策劃、技術(shù)顧問(wèn)咨詢(xún)、施工指導(dǎo)監(jiān)督和后期跟蹤等服務(wù)，推進(jìn)工程建設(shè)全過(guò)程建筑師負(fù)責(zé)制”，“鼓勵(lì)有條件的企業(yè)以設(shè)計(jì)和研發(fā)為基礎(chǔ)，以自身專(zhuān)利及專(zhuān)有技術(shù)為優(yōu)勢(shì)，拓展裝備制造、設(shè)備成套、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)等相關(guān)業(yè)務(wù)，逐步形成工程項(xiàng)目全生命周期的一體化服務(wù)體系”。

一年多來(lái)，全過(guò)程工程咨詢(xún)的發(fā)展方興未艾，筆者接觸到的很多工程咨詢(xún)公司，都在不斷“招兵買(mǎi)馬”，增辦資質(zhì)，整合資源，為全過(guò)程工程咨詢(xún)積極進(jìn)行準(zhǔn)備。

全過(guò)程咨詢(xún)，更加注重市場(chǎng)主體之間的資源整合和內(nèi)在聯(lián)系，加強(qiáng)了不同環(huán)節(jié)和專(zhuān)業(yè)的整體把控和信息共享，提升了建筑產(chǎn)品和運(yùn)營(yíng)服務(wù)的安全及質(zhì)量水準(zhǔn)。在PPP項(xiàng)目中實(shí)行全過(guò)程工程咨詢(xún)，能夠高度整合服務(wù)內(nèi)容，節(jié)省投資和運(yùn)營(yíng)成本，減免工期延誤風(fēng)險(xiǎn)，這是國(guó)家政策導(dǎo)向也是基建行業(yè)進(jìn)步的體現(xiàn)。

二、PPP項(xiàng)目對(duì)全過(guò)程工程咨詢(xún)更有需求

PPP項(xiàng)目的前期咨詢(xún)成果需與后期采購(gòu)執(zhí)行情況對(duì)應(yīng)掛鉤，需要全過(guò)程咨詢(xún)進(jìn)行跟蹤修訂。結(jié)合最近出臺(tái)的一系列政策文件，國(guó)家對(duì)已經(jīng)落地實(shí)施的PPP項(xiàng)目，將加大咨詢(xún)成果的監(jiān)測(cè)力度，保證前期咨詢(xún)與后期執(zhí)行數(shù)據(jù)連貫一致、賬實(shí)相符，謹(jǐn)防項(xiàng)目實(shí)際履行中前后脫節(jié)、變形走樣，對(duì)于前后測(cè)算數(shù)據(jù)偏差較大的項(xiàng)目，很可能要求退庫(kù)整改。故對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，為保證信息及時(shí)對(duì)應(yīng)，防止責(zé)任推諉，推廣全過(guò)程咨詢(xún)大有必要。

PPP項(xiàng)目的合同周期較長(zhǎng)，需進(jìn)行過(guò)程管控。PPP項(xiàng)目的合同周期一般在10至30年之間，包含建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，時(shí)間跨度較大，其間充滿(mǎn)了很多主客觀變數(shù)。客觀變數(shù)包含但不限于法律和政策變更、技術(shù)革命的更新?lián)Q代、金融及市場(chǎng)模式轉(zhuǎn)變、消費(fèi)觀念和環(huán)境需求改變、人員變動(dòng)調(diào)整等等，主觀變數(shù)包含不履行職責(zé)和義務(wù)以及不按合同要求履行職責(zé)和義務(wù)等等，這些主觀過(guò)錯(cuò)、情勢(shì)變更、不可抗力和意外事件，都可能對(duì)PPP產(chǎn)生深度的負(fù)面影響。引進(jìn)全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)，能增加風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和應(yīng)對(duì)措施，從而為PPP提供連貫的專(zhuān)業(yè)技術(shù)支撐。

PPP項(xiàng)目的建設(shè)投資是重點(diǎn)審查環(huán)節(jié)，符合全過(guò)程咨詢(xún)的適用條件。從社會(huì)資本方的角度來(lái)看，要更多強(qiáng)調(diào)建設(shè)期間的內(nèi)部協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，資源整合，信息共享，以順利達(dá)成PPP合同的建設(shè)任務(wù)和目標(biāo)。從政府方角度，PPP建設(shè)方式基本采用EPC和交鑰匙模式，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)完成，政府方系統(tǒng)性地將風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任打包給社會(huì)資本，強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目建設(shè)的整體效應(yīng)。而運(yùn)營(yíng)期是建設(shè)期的延展，也是項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效的實(shí)踐檢驗(yàn)階段，是全過(guò)程咨詢(xún)不可或缺的環(huán)節(jié)。所以，PPP項(xiàng)目的系統(tǒng)性和整體性特征，符合進(jìn)行全過(guò)程咨詢(xún)的條件。

PPP合同中的條款內(nèi)容框架性較強(qiáng)，但實(shí)踐操作性不足，而且PPP合同體系還包含了其他很多附屬合同，專(zhuān)業(yè)和行業(yè)面較廣，需要引進(jìn)全過(guò)程咨詢(xún)，在過(guò)程中不斷修正、細(xì)化和調(diào)整。筆者接觸的多個(gè)PPP合同，許多條款屬于框架性條款，只是約定了一般性的處理原則，缺少操作細(xì)則。

比如項(xiàng)目延期，是否改動(dòng)了招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條款，是否要重新調(diào)整兩評(píng)一案；如果合作周期改變了，政府方的財(cái)政支出責(zé)任和方式，又如何對(duì)應(yīng)調(diào)整；比如工程索賠，增加的索賠費(fèi)用若超過(guò)設(shè)計(jì)概算10%以上時(shí)，項(xiàng)目可研和立項(xiàng)審批如何調(diào)整；增加的索賠費(fèi)用也會(huì)增加社會(huì)資本方的融資責(zé)任和負(fù)擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)如何救濟(jì)；對(duì)于增加的索賠費(fèi)用，政府方作為過(guò)錯(cuò)方和SPV公司股東，是否享有索賠費(fèi)用的分紅權(quán)利；比如項(xiàng)目接管，接管目的到底是臨時(shí)過(guò)渡、扭虧為盈還是債務(wù)清算，其用意不同，則接管的操作規(guī)程也應(yīng)有所區(qū)分，這個(gè)要在后期進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化。在實(shí)踐中，政府方主觀意識(shí)性較強(qiáng)，有的項(xiàng)目甚至約定有由金融機(jī)構(gòu)行使接管權(quán)利，這些都缺少操作細(xì)則和法規(guī)依據(jù)。其他諸如風(fēng)險(xiǎn)分配，爭(zhēng)議調(diào)解，融資兜底，績(jī)效考評(píng)、財(cái)稅處理和違約清算等，都需要在全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)中，不斷進(jìn)行修正和調(diào)整。

三、關(guān)于PPP項(xiàng)目中全過(guò)程咨詢(xún)的幾點(diǎn)思考

1、全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)要增加法律和財(cái)稅專(zhuān)業(yè)。

眾所周知，PPP不僅包含建設(shè)內(nèi)容，還有運(yùn)營(yíng)、融資、風(fēng)險(xiǎn)、合同和財(cái)稅等重要內(nèi)容。PPP項(xiàng)目中的合同體系千絲萬(wàn)縷、盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，作為PPP合同來(lái)說(shuō)，更多起到的是框架性和原則性作用，如何實(shí)施和保障以及細(xì)化和調(diào)整，還有很多法律工作要做。而項(xiàng)目的投資融資、審計(jì)結(jié)算和財(cái)稅處理，也貫穿PPP項(xiàng)目的生命周期，這里面需要專(zhuān)業(yè)的財(cái)稅技術(shù)力量進(jìn)行服務(wù)。故本文認(rèn)為，應(yīng)在PPP全過(guò)程咨詢(xún)中增加法律和財(cái)稅專(zhuān)業(yè)服務(wù)，以滿(mǎn)足PPP的整體性需求，不止為PPP提供全過(guò)程服務(wù)，還有全方位服務(wù)。

2、全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)可以作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。

本文認(rèn)為，從政府和社會(huì)資本合作角度，為了最大化發(fā)揮PPP項(xiàng)目的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，在條件成熟的情況下，可以引入全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方的聯(lián)合體成員參與PPP投標(biāo)和建設(shè)。全過(guò)程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的引入，是一種技術(shù)保障，會(huì)更加優(yōu)化SPV公司內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)整合程度和經(jīng)營(yíng)管理能力，這是從社會(huì)資本方需求的角度考慮。當(dāng)然，引入全過(guò)程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，也要參與績(jī)效考核付費(fèi)，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮全過(guò)程咨詢(xún)的價(jià)值和作用。

3、提供前期咨詢(xún)的服務(wù)機(jī)構(gòu)不宜繼續(xù)參加后期咨詢(xún)投標(biāo)。

根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第18條規(guī)定“除單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目外，為采購(gòu)項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制或者項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢測(cè)等服務(wù)的供應(yīng)商，不得再參加該采購(gòu)項(xiàng)目的其他采購(gòu)活動(dòng)”，以及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第34條規(guī)定“與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的法人、其他組織或者個(gè)人，不得參加投標(biāo)”，故前期提供過(guò)咨詢(xún)服務(wù)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，從目前的法律層面上來(lái)說(shuō)，還不宜參加后期社會(huì)資本方的招投標(biāo)，后期的咨詢(xún)投標(biāo)應(yīng)由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)參與投標(biāo)。

雖然我國(guó)當(dāng)前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的PPP立法和法律適用，前后咨詢(xún)服務(wù)可能存在斷檔承繼，也可能產(chǎn)生一定的責(zé)任推諉，不利于PPP項(xiàng)目的周期性服務(wù)，但是本文認(rèn)為，從政府方需求的角度考慮，可以建議由政府方對(duì)PPP項(xiàng)目的全過(guò)程咨詢(xún)進(jìn)行一次性招標(biāo)，包括前期咨詢(xún)和后期采購(gòu)執(zhí)行階段，招標(biāo)時(shí)可以分段計(jì)價(jià)，按環(huán)節(jié)付費(fèi)，以保證項(xiàng)目的整體性需求。

4、在PPP模式中推廣全過(guò)程咨詢(xún)，需要制度保障。

當(dāng)前，國(guó)家對(duì)建筑市場(chǎng)主體更多是在倡導(dǎo)資源整合，要求市場(chǎng)主體之間的合作發(fā)展，弱化競(jìng)爭(zhēng)和各自為戰(zhàn)的市場(chǎng)局面，優(yōu)化建筑市場(chǎng)的交易服務(wù)結(jié)構(gòu)。所以本文認(rèn)為，對(duì)于具備一定規(guī)模和條件的PPP項(xiàng)目，可以從制度上倡導(dǎo)引進(jìn)全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)，并將引進(jìn)情況作為項(xiàng)目評(píng)審入庫(kù)和入選示范性項(xiàng)目的一個(gè)參考性指標(biāo)，從而在國(guó)家層面上給予政策保障，以推進(jìn)PPP項(xiàng)目的良性和健康發(fā)展。

PPP模式推廣幾年來(lái)，全國(guó)已有數(shù)千個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)入了采購(gòu)執(zhí)行階段。這么多的PPP項(xiàng)目就像是初生的嬰兒，要吸收“營(yíng)養(yǎng)”，要灌輸“教育”，更要“強(qiáng)身健體”，保證健康成長(zhǎng)。因此，PPP模式需要全過(guò)程咨詢(xún)，在當(dāng)前，應(yīng)是形勢(shì)所趨！