PPP項(xiàng)目的合作期限，屬于PPP項(xiàng)目合同中的必備條款，也屬于關(guān)鍵條款。如何設(shè)置PPP項(xiàng)目的合同期限，不僅需要根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定做到合規(guī)性，也需要結(jié)合具體的PPP項(xiàng)目做到合理性。本文通過對(duì)財(cái)政部、發(fā)改委等部門關(guān)于PPP項(xiàng)目合作期限設(shè)置的規(guī)范性文件的梳理，具體分析如何合規(guī)、合理的設(shè)置PPP項(xiàng)目的合作期限，以供PPP項(xiàng)目相關(guān)從業(yè)人員參考、指正。

一、PPP項(xiàng)目合作期限限制性規(guī)定

一般而言，PPP模式是政府與社會(huì)資本建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系，因此PPP項(xiàng)目的合作期限較長(zhǎng)。但因PPP模式下的具體運(yùn)作方式較多，以及項(xiàng)目投資規(guī)模、收益水平等因素影響，會(huì)導(dǎo)致不同PPP項(xiàng)目合作期限不同。目前PPP模式相關(guān)規(guī)范性文件、政策對(duì)PPP項(xiàng)目合作期限主要是限制性規(guī)定，包括PPP項(xiàng)目合作期限的最短期限限制和最長(zhǎng)期限限制。

關(guān)于最短期限限制規(guī)定見于財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）。具體規(guī)定為：

“政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年。”

財(cái)金[2015]57號(hào)文主要針對(duì)申報(bào)財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目提出的要求，對(duì)于不作為示范的PPP項(xiàng)目，合作期限是否可以低于10年呢？根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）附件[名稱解釋]對(duì)不同運(yùn)作模式的PPP項(xiàng)目的合作期限作了不同的規(guī)定：

委托運(yùn)營(yíng)，合同期限一般不超過八年。管理合同，合同期限一般不超過3年。建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交，合同期限一般不超過20-30年。改建-運(yùn)營(yíng)-移交，合同期限一般不超過20-30年……”。

財(cái)金[2014]113號(hào)文雖是適用所有PPP項(xiàng)目的，但財(cái)金[2015]57號(hào)文晚于財(cái)金[2014]113號(hào)文的發(fā)布，并將“合同期限一般為20-30年”調(diào)整為“原則上不低于10年”，表面上看起來是政策變動(dòng)，但鑒于財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目的“示范性”，對(duì)于非采用委托運(yùn)營(yíng)、管理合同模式運(yùn)作的PPP項(xiàng)目，建議將最短合作期限設(shè)置為10年以上（含10年）。

關(guān)于最長(zhǎng)合作期限的規(guī)定在國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行于2015年4月25日聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)改委等六部委令第25號(hào)）第六條規(guī)定：

“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過30年。對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目）可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限。”

因此，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的合作期限最長(zhǎng)不超過30年，但在特定情況下可以超過30年。

二、PPP項(xiàng)目合作期限設(shè)置的合理性

PPP項(xiàng)目投資大，項(xiàng)目涉及領(lǐng)域廣，不同行業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目，其項(xiàng)目投資回收期、經(jīng)濟(jì)生命周期、技術(shù)生命周期等均會(huì)有很大不同，因此項(xiàng)目合作期限的設(shè)置不僅是簡(jiǎn)單按照最短、最長(zhǎng)期限限制性規(guī)定而設(shè)置，還需要根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)，有針對(duì)性的設(shè)置具體的PPP項(xiàng)目的合作期限。

（一）設(shè)置PPP合作期限需要考慮的因素

財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作通知》（財(cái)金[2014]156號(hào)）附件《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（下稱《項(xiàng)目合同指南》）規(guī)定“期限的確定。

1、項(xiàng)目的合作期限通常應(yīng)在項(xiàng)目前期論證階段進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估時(shí)，需要綜合考慮以下因素：

（1）政府所需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給期間；

（2）項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)生命周期以及重要的整修時(shí)點(diǎn)；

（3）項(xiàng)目資產(chǎn)的技術(shù)生命周期；

（4）項(xiàng)目的投資回收期；

（5）項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)期間的長(zhǎng)短；

（6）財(cái)政承受能力；

（7）現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于項(xiàng)目合作期限的規(guī)定；等等”。

實(shí)際操作中，項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)情況、政府的付費(fèi)能力、項(xiàng)目所處的行業(yè)特征、以及項(xiàng)目采購能否吸引更多的潛在投標(biāo)人，以形成充分競(jìng)爭(zhēng)等均是決定期限的重要因素。

（二）合作期限的起止時(shí)間設(shè)置

PPP項(xiàng)目合作期限通常在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制時(shí)已經(jīng)明確，但PPP項(xiàng)目合同重點(diǎn)關(guān)注的不是項(xiàng)目合作期限的長(zhǎng)短，而是如何根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，合理地設(shè)置PPP項(xiàng)目合作期限的起止日期，即如何在PPP項(xiàng)目合同中約定PPP項(xiàng)目合作期限的計(jì)算方式。特別是采用“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”、“改建-運(yùn)營(yíng)-移交”等運(yùn)作方式的PPP項(xiàng)目存在“建設(shè)期”、“運(yùn)營(yíng)期”，此類項(xiàng)目中，通常社會(huì)資本方在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后方可獲得付費(fèi)，因此“運(yùn)營(yíng)期”的長(zhǎng)短對(duì)項(xiàng)目收益影響較大。

關(guān)于合作期限中的“建設(shè)期”、“運(yùn)營(yíng)期”的設(shè)置，財(cái)政部《項(xiàng)目合同指南》規(guī)定：“常見的項(xiàng)目合作期限規(guī)定方式包括以下兩種：

（1）自合同生效之日起一個(gè)固定期限；

（2）分別設(shè)置獨(dú)立的設(shè)計(jì)建設(shè)期間與運(yùn)營(yíng)期間，并規(guī)定運(yùn)營(yíng)期間為自項(xiàng)目開始運(yùn)營(yíng)之日起的一個(gè)固定期限。”

上述規(guī)定方式（1）與實(shí)際操作過程存在一定的偏差，PPP項(xiàng)目合同簽訂程序是，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中標(biāo)社會(huì)資本簽訂項(xiàng)目合同，項(xiàng)目公司成立后，項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂項(xiàng)目合同的補(bǔ)充協(xié)議或承繼協(xié)議。因PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)是由項(xiàng)目公司承擔(dān)的，如果項(xiàng)目合作期限自項(xiàng)目合同生效之日起起算，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目合同簽訂之日至項(xiàng)目公司未成立時(shí)一個(gè)“空檔期”，即項(xiàng)目提前進(jìn)入建設(shè)期。在總合作期不變的情況下，意味著建設(shè)期縮短，通常社會(huì)資本方不同意這樣起算合作期限。因此，建議項(xiàng)目合作期限與“合同期限”分別設(shè)置。

項(xiàng)目合作期限是合作雙方進(jìn)行合作的起始日期至結(jié)束日期；項(xiàng)目合同期限是合同的有效期，通常是項(xiàng)目合同簽署（或項(xiàng)目合同先決條件滿足）至項(xiàng)目合同期滿或提前終止時(shí)結(jié)束。盡管二者有關(guān)聯(lián)，但并不完全相同。特別是針對(duì)有新建項(xiàng)目開工或存量項(xiàng)目資產(chǎn)移交的項(xiàng)目，建議另行約定合作期限的起算時(shí)間。

采用《項(xiàng)目合同指南》規(guī)定方式（2）分別設(shè)置獨(dú)立的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的，如果建設(shè)期出現(xiàn)任何延誤，不論是否屬于可延長(zhǎng)建設(shè)期的情形，均不會(huì)影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限，項(xiàng)目公司仍然可以按照合同約定的運(yùn)營(yíng)期運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目并獲得收益的情形，此種情況下政府方可能面臨因項(xiàng)目竣工延誤，進(jìn)而影響公共服務(wù)等較大的政治風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議采用此方式約定合作期限的，同時(shí)設(shè)置激勵(lì)機(jī)制，從而有效推進(jìn)項(xiàng)目各項(xiàng)工作的開展。

（三）包含多個(gè)子項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目合作期限的設(shè)置

對(duì)于需分期建設(shè)或包含若干個(gè)子項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目合作期限的設(shè)置，可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定所有子項(xiàng)目全部完工后統(tǒng)一進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，或約定單一可獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的子項(xiàng)目完工后分別進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期。需要提醒的是，因進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期是社會(huì)資本方獲得付費(fèi)的起始時(shí)間，在總合作期限不變的情況下，如選擇單一可獨(dú)立運(yùn)營(yíng)子項(xiàng)目分別進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，還需要進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)務(wù)測(cè)算，進(jìn)一步約定此等子項(xiàng)目是否同時(shí)結(jié)束運(yùn)營(yíng)期，還是分別計(jì)算，分別結(jié)束。

三、PPP項(xiàng)目合作期限的延長(zhǎng)

PPP模式是政府與社會(huì)資本建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系，PPP項(xiàng)的合作期限通常為10-30年，由于實(shí)施周期通常較長(zhǎng)，為了確保項(xiàng)目實(shí)施的靈活性，財(cái)政部《項(xiàng)目合同指南》規(guī)定，在PPP項(xiàng)目合同中可以設(shè)置PPP項(xiàng)目合作期限延長(zhǎng)的條款。

關(guān)于項(xiàng)目合作期限延長(zhǎng)條款設(shè)置，《項(xiàng)目合同指南》規(guī)定，政府和社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可以對(duì)PPP項(xiàng)目合同中設(shè)立PPP項(xiàng)目合作期限延長(zhǎng)條款進(jìn)行協(xié)商約定，基本的原則是在法律允許的范圍內(nèi)，對(duì)于項(xiàng)目合作期限內(nèi)發(fā)生非項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致項(xiàng)目公司損失的情形下，項(xiàng)目公司可以請(qǐng)求延長(zhǎng)項(xiàng)目合作期限。

實(shí)際操作中，PPP項(xiàng)目合同的編制者需要在條款中列舉導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合作期限延長(zhǎng)的事由，并對(duì)延長(zhǎng)PPP項(xiàng)目合作期限的情形做概括性約定。根據(jù)《項(xiàng)目合同指南》的規(guī)定，可以在項(xiàng)目合同中約定的合作期限延長(zhǎng)的事由包括：因政府方違約導(dǎo)致項(xiàng)目公司延誤履行其義務(wù)；因發(fā)生政府方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目公司延誤履行其義務(wù)；經(jīng)雙方合意且在合同中約定的其他事由。同時(shí)還需要在PPP項(xiàng)目合同中約定PPP項(xiàng)目合作期限延長(zhǎng)的“解決路徑”，即發(fā)生PPP項(xiàng)目合作期限延長(zhǎng)的事由后，由社會(huì)資本方提出延長(zhǎng)合作期限的申請(qǐng)，由政府或其授權(quán)部門負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)，并同時(shí)約定PPP項(xiàng)目合作期限延長(zhǎng)事項(xiàng)的爭(zhēng)議解決方式。

需要注意的是，PPP項(xiàng)目合作期限延長(zhǎng)非合作期滿雙方協(xié)商續(xù)期，二者非同一概念。合作期限延長(zhǎng)是有條件的，且所適用條件必須在項(xiàng)目合同中明確約定。而實(shí)際操作中在項(xiàng)目合同直接約定“合作期滿雙方協(xié)商一致可續(xù)期”，是違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的。根據(jù)PPP相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，項(xiàng)目合作期滿，應(yīng)視為一個(gè)新的PPP項(xiàng)目，政府方應(yīng)根據(jù)規(guī)定重新選擇社會(huì)資本方，只是同等條件下，原社會(huì)資本方享有優(yōu)先權(quán)，故雙方不可直接協(xié)商續(xù)期。

綜上，如何合理合規(guī)地設(shè)置PPP項(xiàng)目合作期限，可以以財(cái)政部《項(xiàng)目合同指南》規(guī)定為“標(biāo)準(zhǔn)”。即“實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配方案、運(yùn)作方式、付費(fèi)機(jī)制和具體情況選擇合理的項(xiàng)目合作期限規(guī)定方式。基本的原則是，項(xiàng)目合作期限可以實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)并且形成對(duì)項(xiàng)目公司的有效激勵(lì)。”