2018年4月28日，財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》(財金〔2018〕54號)，對核查存在問題的173個示范項目分類進(jìn)行處置，30個項目調(diào)出示范項目名單，并清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫;54個項目調(diào)出示范項目名單，保留在項目庫，繼續(xù)采用PPP模式實施;89個項目由省級財政部門會同有關(guān)方面抓緊督促整改，于6月底前完成。隨后，財政部PPP中心又發(fā)布通知，將對財政承受能力已超過10%上限的地區(qū)暫停新項目入庫(包括管理庫和儲備清單)發(fā)布，并建議各省廳暫緩對此類地區(qū)的新項目入庫審核。財政部及下屬單位這些通知的發(fā)布，標(biāo)志著過去幾個月的PPP項目整改已初見成效。PPP模式前期狂飆猛進(jìn)的野蠻發(fā)展勢頭正如我國房地產(chǎn)市場一樣受到了遏制，PPP項目健康發(fā)展長效機(jī)制正在建立。本文將對近階段的PPP管理工作進(jìn)行總結(jié)，以幫助市場更好地把握項目發(fā)展節(jié)奏。

一、PPP項目清理結(jié)束，清理成果顯現(xiàn)

自2014年財政部、發(fā)改委大力推廣PPP模式以來，PPP項目一直保持著“超常規(guī)”發(fā)展的態(tài)勢。在BT模式被禁、融資渠道收窄、城鎮(zhèn)化建設(shè)需求強(qiáng)烈等因素的綜合作用下，地方政府將PPP作為一種新的投融資方式，接力地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。建設(shè)單位、施工企業(yè)也將PPP模式作為繼續(xù)賺取施工利潤的一個新工具，紛紛轉(zhuǎn)型社會資本方，加入PPP項目熱潮。一大批咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)也“應(yīng)運而生”，都是爭先恐后地為PPP發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策。在政府、企業(yè)、中介等參與機(jī)構(gòu)的合力推動下，PPP項目進(jìn)入野蠻發(fā)展時期，短短三年投資規(guī)模就超過10萬億，這其中真的PPP較少，假的PPP較多，偽PPP、政企合謀、違規(guī)采購、合規(guī)缺失的項目充斥其間，造成了“劣幣驅(qū)逐良幣”，本想引入的民間資本沒進(jìn)來，央企、國企、平臺公司等一個個粉墨登場，給PPP項目的持續(xù)健康發(fā)展埋下隱患，同時增加了公共部門整體債務(wù)及地方政府隱性債務(wù)，市場亂象亟待整治。

為整治亂象，2017年11月16日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，要求各級財政部門組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料，對PPP項目進(jìn)行全面清理，截止時間是2018年3月31日，目前集中清理工作已經(jīng)結(jié)束，各級財政部門和地方政府正陸續(xù)公布整改成果。

值得注意的是，PPP項目集中清理工作開展時期，適逢金融領(lǐng)域的去杠桿、去通道、打破剛兌等防風(fēng)險、降成本工作也正在強(qiáng)力推進(jìn)，項目清理和資金整頓兩種因素疊加，一時間市場噤若寒蟬，PPP項目一改熱火朝天的虛假繁榮，進(jìn)入門可羅雀的寒冬，金融機(jī)構(gòu)紛紛停止對PPP項目的授信，站在政策窗口觀望。但在這個市場前途未卜、人心動蕩之際，《文化和旅游部財政部關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號)出臺，提出了九大可重點發(fā)展領(lǐng)域的同時也強(qiáng)調(diào)了需嚴(yán)格執(zhí)行財政PPP工作制度。這標(biāo)志著財政部在深度清理不規(guī)范項目的同時，也將全力開啟以高品質(zhì)PPP項目主導(dǎo)的新時代。

二、四大方面著力，規(guī)范發(fā)展成為主旋律

時代在變、市場在變，政府的思路也在變。正如出行領(lǐng)域的打車軟件通常都是先給出好處培育市場，而后再讓價格回歸市場，運作回歸規(guī)范，PPP也經(jīng)歷這一轉(zhuǎn)變。過去3年粗放的發(fā)展模式培育了一大批PPP領(lǐng)域的參與單位和參與者，形成了市場對PPP的認(rèn)知和“消費習(xí)慣”，目前PPP已經(jīng)是政府預(yù)算內(nèi)投資之外的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目使用比例最高的投融資工具，所以規(guī)范工作勢必還需深入推進(jìn)。為了保障市場的規(guī)范運營發(fā)展，提高入庫項目質(zhì)量，四個方面的工作將成為下一輪的著力點。

(一)扎實做好前期工作

客觀來講，當(dāng)前PPP項目的前期工作專業(yè)水平不夠，PPP項目前期工作主要是項目立項和PPP入庫。項目立項存在的問題是傳統(tǒng)的立項主要是建設(shè)項目，不包括運營，主要文件項目建議書、可研等由工程咨詢機(jī)構(gòu)編制，不少機(jī)構(gòu)并不具備全生命周期的投資分析能力。PPP入庫主要文件是實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告，大機(jī)構(gòu)專業(yè)能力較強(qiáng)，小公司就是天下文章一大抄，并且PPP咨詢涵蓋工程、財務(wù)、金融、法律等多個領(lǐng)域，加上新時代政策變化較快，咨詢機(jī)構(gòu)本身做的方案可能就是有問題的，錯誤的方案當(dāng)然不能結(jié)出正確的結(jié)果，因此專業(yè)機(jī)構(gòu)需要規(guī)范。此外項目立項和PPP入庫之間的銜接關(guān)系也需要理順。前期工作的規(guī)范需要政府理順上位政策、中介提高專業(yè)能力、監(jiān)管加強(qiáng)披露和懲處，同時要加強(qiáng)各方溝通，這樣才能做好項目的前期設(shè)計，提高入庫項目的質(zhì)量。

(二)嚴(yán)格按流程完成項目采購

根據(jù)《招投標(biāo)法》和《政府采購法》，PPP項目采購方式有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等，但最常用的就是競爭性磋商和公開招標(biāo)。采購工作最普遍的問題就是不按流程操作和政企合作控標(biāo)。不少政府和企業(yè)一心趕進(jìn)度，不顧上位法規(guī)定的采購流程和時限，非要按照主觀的想法完成項目采購，這就造成不少項目不做資格預(yù)審、本來應(yīng)該公開招標(biāo)的改成競爭性磋商等時間更短的招標(biāo)方式，盡最大可能節(jié)約時間，造成的問題就是項目不合規(guī)，為了節(jié)省幾天的時間卻導(dǎo)致項目延后了好幾個月乃至幾年，欲速反而不達(dá)。還有一些項目由于政府出于地方保護(hù)主義或者已經(jīng)內(nèi)定了社會資本方，在招標(biāo)的時候就設(shè)置各種特殊條款，或者直接私下勸退競爭對手的現(xiàn)象都有，更有甚者與社會資本合謀做高項目建設(shè)成本，這都提高了項目成本，造成國家財產(chǎn)損失，所以市場上有一做PPP成本就高的說法。嚴(yán)格項目采購，一是要嚴(yán)格按照招投標(biāo)和采購相關(guān)的政策規(guī)定的采購方式、采購流程和采購時間執(zhí)行，不打一絲折扣;二是要加強(qiáng)過程監(jiān)管，對招投標(biāo)文件和采購過程都要按照規(guī)定嚴(yán)格審查、監(jiān)控，防止權(quán)力尋租和徇私舞弊行為;三是要加強(qiáng)信息公開，運用社會監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)的力量凈化采購環(huán)境。

(三)規(guī)范項目融資

融資難是PPP項目自誕生之日起就面臨的問題，隨著監(jiān)管的加強(qiáng)，使得當(dāng)前PPP項目融資難上加難。整體來看，造成當(dāng)前局面的原因，一方面是法規(guī)政策不健全，使得銀行等金融機(jī)構(gòu)害怕觸及不當(dāng)創(chuàng)新、違規(guī)開展資管業(yè)務(wù)的紅線;另一方面是金融機(jī)構(gòu)對PPP模式不熟悉，仍舊將針對項目公司的借款的增信體系與社會資本綜合資質(zhì)相綁定，這就造成了部分資質(zhì)較差的民企、中小企業(yè)參與的項目難以融得符合PPP項目回報率范圍的低成本機(jī)構(gòu)資金。

PPP項目的融資主要包括項目資本金和債務(wù)資金的融資，項目資本金按照“92號文”等相關(guān)規(guī)定應(yīng)該是企業(yè)自有資金——財政部金融司司長王毅去年在11月1日舉辦的2017第三屆中國PPP融資論壇上對此也特別做了明確。但此前不少企業(yè)或是因沒有足額的自有資金，或是主觀上為了加杠桿，通過信托、資管、私募基金等通道，采用“明股實債”或者“小股大債”的方式，用債務(wù)資金充當(dāng)資本金，進(jìn)而提高了項目杠桿。故而目前PPP金融領(lǐng)域的規(guī)范治理主要就是針對債務(wù)資金充當(dāng)PPP項目資本金的管理。

從規(guī)范PPP項目發(fā)展考慮，解決融資中的不規(guī)范問題需要從三個方面入手：一是要嚴(yán)查債務(wù)資金充當(dāng)資本金，這種項目杠桿較高、風(fēng)險較大，一旦資金鏈斷裂損失的是政府和社會公眾;二是要拓展資本金融資渠道，比如出臺政府產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)PPP項目的專門政策，或者進(jìn)一步出臺PPP項目公司股權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化政策，鼓勵社會資本以真股權(quán)的形式投資PPP項目，以解決企業(yè)資本金不足問題;三是要拓展債務(wù)資金融資渠道，在合規(guī)的前提下，為項目公司或其母公司通過PPP項目發(fā)行項目收益?zhèn)?、ABS等債券工具，以及信托貸款、融資租賃等其他方式打開通道。

(四)落實保障機(jī)制

PPP項目合作期限較長，為了保障項目長期穩(wěn)定運營，需要建立長效機(jī)制。一是要保障社會資本權(quán)益，PPP項目合作期限較長，一般10年以上，而一屆政府任期一般5年，因此很容易出現(xiàn)新官不理舊賬的現(xiàn)象，這也是民營資本比較擔(dān)心的問題。解決這個問題，就要加快《PPP條例》的出臺，做好法律保障，加強(qiáng)政府契約精神，構(gòu)建“認(rèn)合同不認(rèn)人”的交易氛圍，加大對政府違規(guī)的懲處力度，樹立市場信心;二是要加強(qiáng)運營監(jiān)控，當(dāng)前PPP項目前期工作和項目采購的規(guī)范文件較多較細(xì)，但由于大部分項目沒有進(jìn)入運營期，項目運營績效考核、中期評估等方面的政策較少較宏觀，因此應(yīng)該加強(qiáng)PPP項目全生命周期的頂層設(shè)計，以行業(yè)為分組，出臺項目運營指引文件，保證項目健康運營;三是要做好信息公開，目前財政部已經(jīng)出臺了PPP項目信息公開相關(guān)政策，并且開發(fā)了PPP綜合信息管理平臺，目前大部分PPP項目已經(jīng)按照規(guī)定進(jìn)行了信息公開，但也存在公開不全的現(xiàn)象，同時，監(jiān)管部門應(yīng)該加強(qiáng)對公開信息的審查，不僅僅是審查信息公開的合規(guī)，還要組織專家對PPP項目資料內(nèi)容進(jìn)行審查，從目前已經(jīng)公開的信息來看，部分項目的可研、實施方案、合同等文件都存在不合規(guī)的現(xiàn)象。

三、冬天已經(jīng)過去，PPP最好的即將時代來臨

無論是從經(jīng)濟(jì)角度來看，還是從城鎮(zhèn)化角度來看，高速發(fā)展已成為“過去式”，高質(zhì)量發(fā)展才代表未來。清理整頓之前的PPP模式處于高速發(fā)展階段，迅速做大了PPP行業(yè)體量和市場影響力，但卻因為不合規(guī)、急功近利、權(quán)力尋租、法規(guī)不健全等方面的原因，使得很多地方政府、社會資本方、金融機(jī)構(gòu)都將時間和成本花在了試錯上。

此番集中清理，一是剔除了違規(guī)的項目，凈化了PPP項目庫，提高了項目整體質(zhì)量;二是通過對違規(guī)項目的分析，對違規(guī)行為有了充分認(rèn)知，以反面案例為基礎(chǔ)，完善PPP項目前期工作、項目采購、建設(shè)運營等階段的頂層設(shè)計和實施監(jiān)管，進(jìn)而可以進(jìn)一步有效監(jiān)控PPP項目全生命周期違規(guī)行為。預(yù)計經(jīng)過近半年的全國范圍內(nèi)的規(guī)范整頓之后，PPP項目無序發(fā)展的勢頭將受到有效遏制，一大批濫竽充數(shù)的項目會被清理出庫并得到合理處罰，政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)等參與主體的預(yù)期將得到有效修正，PPP行業(yè)也將穩(wěn)健步入高質(zhì)量發(fā)展階段。

事物總是在曲折中發(fā)展，波浪式前進(jìn)，PPP項目野蠻發(fā)展的時代已經(jīng)過去，規(guī)范調(diào)整之后的PPP，將回歸運營的本質(zhì)，吸引真正想做PPP、能做PPP真做PPP的社會資本方長期參與，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系打造，服務(wù)新時代新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略的新發(fā)展。